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. Evaluación de

Impacto Ambiental

DOMINGO GÓMEZ OREA M " TERESA GÓMEZ VILLARINO

- Evaluación de

Impacto Ambiental 3^ edición, revisada y ampliada

Ediciones Mundi-Prensa

E d ic io n e s IVlundi-Prensa

Velázquez, 31, 3° dcha. 28001 Madrid (España) Tel. (+34) 902 995 240 Fax (+34)914 456 218 [email protected]

© 2013 Ediciones IVIundi-Prensa Autor: Donaingo Gómez Orea y IVia Teresa Gómez Villarino Diseño y maquetación: Ediciones Nobel, S. A. ISBN 13: 9788484766438 Depósito legal: M-29581-2013 Impresión: Lavel Industria Gráfica

Impreso en España Cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública o transformación de esta obra sólo puede ser realizada con la autorización de sus titulares, salvo excepción prevista por la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos, www.cedro.org ) si necesita fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra.

Ved, pues, como la predicción importante no es la acción, sino la reacción I. Asimov

Ningún enano permanecería impasible ante tanta belleza. Ninguno de la raza de Durin excavaría estas grutas para extraer piedra o mineral, ni aunque hubiese ahí oro o diamantes. Si vosotros queréis leña ¿cortáis acaso las ramas florecidas de los árboles? Nosotros cuidamos estos claros de piedra florecida, no los arruinamos J. R. R. Toikien, El señor de los Anillos

Hemos, por tanto, de estar contentos si, al tratar de temas inciertos y comenzar de premisas inciertas, conseguimos presentar un esquema amplio de la verdad. Porque es propio de una mente adecuada esperar en cada caso aquella cantidad de exactitud que admite la naturaleza del tema concreto Aristóteles, Ética a Nicómaco

Importa más el camino que la posada IVI. Cervantes, Don Quijote

Mide las cosas que puedas medir, y las que no, hazlas medibles Galileo Galilei

INDICE PRESENTACIÓN..................................................................................................................................... 15 AGRADECIMIENTOS ............................................................................................................................. 17 PRÓLOGO............................................................................................................................................... 19 INTRODUCCIÓN Y UN POCO DE H IST O R IA ...................................................................................... 23 1. Un Instrumento con una ya larga h isto ria.................................................................................. 23 2. Expectativas profesionales ............................................................................................................ 24 3. Comportamiento del instrumento hasta el presente ............................................................. 25 4. El impacto de la E I A ........................................................................................................................ 33 5. Hacia el futuro: la integración ambiental .................................................................................. 33 6. Algunas medidas en pro de la eficacia de la E IA ....................................................................... 35

PRIMERA PARTE

MARCO DE REFERENCIA GENERAL 1. Medio ambiente y conceptos asociados .............................................................................39 1.1. Medio am biente....................................................................................................................... 39 1.2. Conceptos aso ciado s............................................................................................................... 41 1.3. Los factores ambientales como recursos naturales .........................................................49 1.4. El territorio: proyección espacial del sistema ambiental ............................................... 54 1.5. El paisaje: percepción del sistema territorial .................................................................... 56 2. La "cuestión" ambiental: del planeta azul al delito e co ló g ico ......................................... 61 2.1. El despertar de la conciencia ambiental ............................................................................ 61 2.2. La "cuestión" ambiental ......................................................................................................... 63 2.3. Los hitos más significativos en la formación de la conciencia am b ien tal....................73 2.4. El delito ecológico .................................................................................................................... 79 3. El desarrollo desde la sensibilidad a m b ie n ta l.................................................................... 81 3.1. Desarrollo y medio ambiente: dos conceptos indisociables ..........................................81 3.2. Calidad de v id a ......................................................................................................................... 81 3.3. Las actividades de desarrollo ................................................................................................ 83 3.4. Gestión ambiental del d e sa rro llo ......................................................................................... 84 3.5. La ordenación territorial como metodología para planificar un desarrollo ambientalmente com prom etido.......................................................................................... 84

3.6. El medio ambiente como factor de d e sa rro llo .................................................................. 85 3.7. Hacia el desarrollo sostenible ...............................................................................................87 4. Integración a m b ie n ta l.................................................................................................................... 99 4.1. Concepto y significado de la integración ambiental ........................................................99 4.2. Conceptos a través de los que opera la integración am b ien tal...................................101 4.3. Requisitos para la integración ............................................................................................. 103 4.4. Niveles en la integración ambiental .................................................................................. 112 4.5. Un ejemplo de integración en el nivel de plan: el caso de la ordenación de los usos del suelo y aprovechamientos en la isla de Alegranza (Canarias) ........ 118 4.6. Un ejemplo de integración sectorial: integración ambiental de la agricultura .......125 5. La gestión am biental y sus in stru m e n to s............................................................................... 5.1. Gestión am b ie n ta l.................................................................................................................. 5.2. Principios de gestión ambiental ......................................................................................... 5.3. Instrumentos de gestión ambiental .................................................................................. 5.4. Planificación y gestión am b ien ta l.......................................................................................

133 133 136 136 149

SEGUNDA PARTE

EVALUACIÓN DEL IMPACTO AM BIENTAL 6. Im pacto a m b ie n ta l....................................................................................................................... 155 6.1. C o n ce p to ............................................................................................................................... 155 6.2. Las causas de im p a cto ........................................................................................................ 163 6.3. Clases de im p a cto s.............................................................................................................. 165 6.4. La aptitud del medio. Generalización del concepto de impacto am b ie n ta l.......... 174 6.5. Naturaleza y atributos del impacto am b ie n ta l............................................................. 177 6.6. Indicadores de impacto am b ien ta l.................................................................................. 180 6.7. Diagnóstico del impacto am b ien ta l................................................................................. 182 6.8. Sobre sinergia ...................................................................................................................... 185 6.9. Un ejemplo significativo: diagnóstico del impacto ambiental ocasionado por el escape de residuos mineros en la cuenca vertiente a Doñana ......................187 7. Evaluación de im pacto am biental. Marco c o n c e p tu a l........................................................ 195 7.1. C o n ce p to ............................................................................................................................... 195 7.2. Momento en que debe hacerse la E I A ........................................................................... 204 7.3. Contenido, alcance y programa de la E IA ....................................................................... 206 7.4. Sobre los factores económicos y te rrito riale s...............................................................208 7.5. El "scoping" ........................................................................................................................... 208 7.6. La participación pública ..................................................................................................... 209 7.7. El "scree n in g"....................................................................................................................... 210 7.8. Tipos de EIA en la legislación autonómica .................................................................... 212 7.9. Aceptabilidad del impacto ambiental ..............................................................................212 7.10. Hacia la integración am b iental......................................................................................... 215 7.11. Concomitancias entre la EIA y la ecoauditoria ............................................................. 216 7.12. La evaluación ambiental estratégica: evaluación ambiental de políticas, planes y pro gram as............................................................................................................. 217

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para la evaluación de im pacto a m b ie n ta l........................................................................... 479

........................................................................................... an'é ........................................................ .............................................. 13.4. Descripción detallada del programa ............................................................................ 487 13.5. Con clusio nes...................................................................................................................... 494

lE fíO F fí/i IIUDICADORES DE IMPACTO AM BIENTAL 14. Indicadores de Impacto am biental y funciones de transform ación .............................497 14.1. Relación de ind icado re s................................................................................................ 498 14.2. Relación de funciones de transformación ................................................................511 14.3. Aire .................................................................................................................................... 511 14.4. Clima ..................................................................................................................................533 14.5. T ierra-suelo ...................................................................................................................... 538 14.6. Aguas continentales....................................................................................................... 546 14.7. Pro cesos............................................................................................................................ 562 14.8. Medio marino y costero ............................................................................................... 572 14.9. Vegetación ....................................................................................................................... 577 14.10. Fauna .................................................................................................................................581 14.11. Procesos del medio b iò tico .......................................................................................... 586 14.12. Ecosistemas especiales ................................................................................................. 589 14.13. Paisaje in trín se co ............................................................................................................590 14.14. Lugares o monumentos histórico-artísticos............................................................. 594 14.15. Patrimonio cultural ........................................................................................................ 595 14.16. Usos del suelo rú stic o ....................................................................................................597 14.17. Población .......................................................................................................................... 603 14.18. Poblamiento ....................................................................................................................605 14.19. Ejemplos de utilización de indicadores de impacto am b ien ta l............................609

APÉNDICES 1. Formas de consulta a paneles de expertos para valorar elem entos cualitativos .......621 Consulta tipo Delphi ..................................................................................................................... 621 Ordenación por ra n g o s................................................................................................................ 622 Clasificación por grados e sc a la re s.............................................................................................623 Comparación por pares ............................................................................................................... 624 Ordenación y comparación por pares ......................................................................................625 Comentario fin a l............................................................................................................................ 626 2. Ejem plo de declaración de im pacto a m b ie n ta l.................................................................... 627 Sobre las alternativas consideradas ......................................................................................... 627 Adecuación ambiental del tra za d o ............................................................................................628 Medidas relativas a la conservación de los espacios naturales protegido s.....................628

Medidas relativas a la conservación de suelos y ve ge tació n .............................................. 629 Medidas para la protección del sistema hidrológico y de las aguas .................................629 Medidas de protección de la fauna ......................................................................................... 630 Medidas para la prevención del ruido en áreas h a b itad as..................................................630 Medidas de protección del patrimonio arqueológico .......................................................... 630 Medidas de protección de los servicios existentes ...............................................................630 Medidas de de defensa contra la erosión, recuperación ambiental e integración paisajística de la obra ......................................................................................... 631 Seguimiento y vigilancia .............................................................................................................. 631 Documentación ad icio n a l............................................................................................................632 Definición contractual de las m ed id as......................................................................................632 3. Ejemplo de documento de criterios para la integración am biental de los proyectos som etidos a EIA .............................................................................................633 Principios de carácter general ....................................................................................................633 Tarea p re v ia .................................................................................................................................... 634 Criterios para la protección del aire ......................................................................................... 634 Criterios para la protección del s u e lo .......................................................................................635 Criterios para la protección de los sistemas flu v ia le s........................................................... 638 Criterios para la protección de la calidad de las a g u a s .........................................................639 Criterios para la protección de los recursos hídricos subterráneos...................................641 Criterios para la protección de la vegetación ......................................................................... 642 Criterios para la restauración v e g e ta l.......................................................................................642 Criterios para la protección de la fauna .................................................................................. 645 Criterios para la integración paisajística de las obras y de las medidas correctoras .....648 Criterios para el diseño y ejecución de medidas de protección acústica ........................ 650 Criterios para la protección del patrimonio arqueo lógico ................................................... 650 Criterios específicos para el tratamiento de determinados elementos ...........................651 Criterios para la elaboración del programa de vigilancia ambiental .................................654 4. Ejemplo extractado del programa tipo de vigilancia am biental elaborado para el proyecto de la "línea de alta velocidad M adrid-Barcelona-frontera francesa, subtramo M adrid-Calatayud" (L A V )..................................................................... 655 Exigencia legal ............................................................................................................................... 655 Objetivos ........................................................................................................................................ 656 Responsabilidad del seguim iento..............................................................................................656 Metodología de seguimiento .....................................................................................................657 Manual de buenas prácticas ambientales ...............................................................................657 Medidas no contempladas en este PVA t ip o .......................................................................... 658 Aspectos e indicadores de seguimiento .................................................................................. 658 Contenido de los informes técnicos del PVA .......................................................................... 669 5. Ejemplo de estudio de impacto am biental de un puerto de mar c o m e rcia l................ 673 El proyecto...................................................................................................................................... 673 Análisis de alternativas................................................................................................................ 675 Inventario ambiental ....................................................................................................................675

Identificación de impactos ......................................................................................................... 677 Valoración de impactos ............................................................................................................... 678 Medidas protectoras, correctoras y co m p en sato rias........................................................... 693 Programa de vigilancia ambiental .............................................................................................701 6. Ejem plo de estudio de im pacto am biental y com paración de alternativas; Presa de lam inación y em balse en río Sellent (Valencia, España) ...................................707 Elementos y acciones del proyecto .......................................................................................... 707 Alternativas consideradas ...........................................................................................................708 Inventario ambiental ....................................................................................................................709 Metodología utilizada para identificar y valorar los im p a cto s............................................ 709 Matriz de identificación de impactos .......................................................................................711 Ejemplos de valoración y prevención de impactos ...............................................................713 Análisis cualitativo. Síntesis juicio de los impactos por alternativa ...................................724 Análisis cuantitativo. Jerarquización ambiental de altern ativas.........................................727 Asignación de pesos a los distintos factores am b ien tales................................................... 727 Análisis comparativo de alternativas. Jerarquización ........................................................... 729 Medidas preventivas, correctoras y co m p en sato rias........................................................... 730 Presupuesto de las medidas p ro p u estas................................................................................. 734 Programa de vigilancia ambiental .............................................................................................735 Presupuesto programa de vigilancia ambiental .................................................................... 736

Bibliografía ..................................................................................................................................... 739 A u to re s............................................................................................................................................ 747

PRESENTACION

Esta edición en rigor es la séptima del libro, un libro "vivo", que ha ido creciendo y evolucio­ nando sin interrupción desde que vio la luz en 1988. En esta larga trayectoria ha superado con éxito el refrendo de una intensa y extensa utilización en la vida académica y en la actividad profesional, como libro de texto y de consulta, durante la cual se ha ido perfeccionando y con­ solidando, manteniendo en todo momento su carácter de obra de referencia en la materia. Durante este tiempo también se ha ido consolidando la evaluación de impacto ambiental (EIA) en numerosos países, instrumento de gestión ambiental que ha ganado credibilidad, ha pe­ netrado en los ambientes planificadores, proyectistas y gestores, y ha intervenido en debates políticos; incluso el término impacto, y su evaluación, ha trascendido los ámbitos profesiona­ les hasta hacerse familiar a la opinión pública. Y lo que fue tarea de especialistas, ha pasado a todos los niveles de la enseñanza, desde la básica a la universitaria, si bien con el carácter y al­ cance que a cada una de ellas corresponde. De tal manera que cuando llega esta nueva edición, la evaluación de impacto ambiental se puede considerar un campo de conocimientos relativamente maduro, con conceptos, metodo­ logías y técnicas que, superados varios ciclos inducción-deducción en los que ha alternado la reflexión teórica y la validación práctica, parecen consolidados. En este contexto se sitúa esta edición, que ha depurado, simplificado y, en suma, consolidado, el contenido de la anterior, gracias al continuo aprendizaje de los autores a través de una in­ tensa actividad (investigadora, profesional, docente y divulgadora) desarrollada en muy diver­ sos países, que les ha permitido identificar y mantener los conceptos, criterios, metodologías y técnicas válidos, y eliminar aquellos otros no verificados por la práctica. En el sentido apuntado, esta edición ha ajustado el marco conceptual a la realidad, ha puesto al día el marco legal, ha ampliado la capacidad de aplicación de la metodología general y sim­ plificando el diagrama de flujos que la representa, y ha hecho operativa la idea de integración ambiental concretando los submodelos de integración y de significación en un conjunto de re­ glas dispuestas en árboles de decisión. Por otro lado se ha ampliado y perfeccionado la refe­ rencia que hacía la edición anterior a la Evaluación Ambiental Estratégica en los tres marcos que la determinan: el conceptual, el legal y el metodológico. Pero la edición ha conservado el doble carácter académico y profesional de las anteriores, que equilibraba el enfoque conceptual asociado a la reflexión y al progreso del conocimiento pro­ pios de la academia, con el enfoque orientado a su aplicación directa en la actividad profesio­

nal a través de metodologías, de técnicas y de numerosos ejemplos, propios de un manual. Por ello sus destinatarios abarcan al estudiante universitario, al titulado de cualquier campo de co­ nocimiento que desea orientar su vida profesional hacia la gestión ambiental, o al profesional cuya actividad diaria le exige consultar obras de referencia. También se ha conservado la estructura en tres partes, divididas en catorce capítulos, y com­ pletadas con seis apéndices. La primera enmarca, en cinco capítulos, la EIA en el concepto de medio ambiente y de su pro­ blemática, del desarrollo sostenible y de la gestión ambiental, y sugiere la integración ambien­ tal de políticas, planes, programas, proyectos y actividades en marcha, como objetivo final de la EIA. La segunda parte presenta y desarrolla específicamente la EIA en siete capítulos; el sexto de­ sarrolla el concepto de impacto ambiental, como base para entender la EIA y la legislación que la regula, a las que se dedican los dos capítulos siguientes: el VII y el VIII; el capítulo IX desarro­ lla la metodología general y las técnicas para formular un estudio de impacto ambiental; el X se dedica al inventario ambiental o diagnóstico del entorno; los dos capítulos siguientes, XI y XII, presentan los modelos más o menos históricos que se han venido utilizando en la práctica de la EIA; y el último de esta parte, el XIII, se destina al modelo informatizado desarrollado por los autores: IM PR04, para facilitar la formulación de estudios de impacto ambiental. La tercera y última parte presenta en su único capítulo, una amplia relación de indicadores de impacto ambiental y las correspondientes funciones de calidad o de transformación para valo­ rar cuantitativamente los impactos, acompañados con ejemplos de aplicación. El libro finaliza con seis apéndices, en los que se exponen diferentes técnicas y ejemplos espe­ cíficos y dos estudios de caso completos. DOMINGO GÓMEZ OREA Catedrático UPM

AGRADECIMIENTOS

Quiero manifestar mi agradecim iento a cuantas personas han detectado errores o sugerido mejoras de la edición anterior, particularmente a los alumnos de grado y postgrado, y a los nu­ merosos usuarios del libro. Pero sobre todo a la doctora Teresa Gómez Villarino, que habiendo participado muy activa­ mente en ediciones anteriores, en la presente lo ha hecho de tal forma que sin ella esta no hubiera visto la luz. Trabajando juntos en numerosos estudios, planes y proyectos, impartien­ do docencia en la Universidad Politécnica de Madrid y en tantos cursos y seminarios e intervi­ niendo en multitud de foros profesionales, hemos ido perfeccionado, y seleccionando, ideas y conceptos, desechando otros y afinando metodologías y técnicas. Por ello se incorpora plena­ mente como coautora a esta edición. Es grato recordar y agradecer su aportación a los numerosos colegas y amigos que han cola­ borado de una u otra forma en la larga trayectoria en la que se ha ido construyendo este libro: David Pereira Jerez, participó activamente en varias partes, elaboró algunas de las funciones de transformación y el ejemplo de aplicación; José Antonio Espi leyó con el espíritu crítico que le caracteriza originales para contrastar ideas y corregir errores tipográficos; en su etapa de doctorando, Carlos Miguel Herrero Jim énez sentó las bases de la aplicación informática que aporta el libro; Gabriel Gaseó Guerrero y José Luis Espinosa sufrieron mis exigencias con gráfi­ cos y figuras, función que luego heredó, y culminaron con gran esfuerzo, Mauricio Gómez Villa­ rino y Miguel Prieto Estravid. También quiero recordar a tantos amigos que de una u otra forma han utilizado el libro, me han propuesto mejoras o sugerido ideas que luego se han ido plasmando en su contenido. El profesor Francisco Peña Castiñeira, me ha honrado y permitido contrastar ideas en los nume­ rosos eventos sobre el tema que ha liderado y a los que habitualmente he asistido gracias a su invitación. Del profesor Alfonso Pérez Moreno de Sevilla he aprendido el trasfondo legal de la EIA; mis amigos de la Universidad de Cantabria (institución que me ha honrado con el premio Augusto González Linares), Luisa Pérez y Josefa Fernández me han permitido llevar mis ideas en numerosos cursos de verano; Daniel Rubio Blanco me ha proporcionado la oportunidad de contrastar las ideas en varios países centroam ericanos; y situados al otro lado del Atlántico, quiero recordar a mis numerosos y entrañables amigos latinoamericanos; puedo empezar por Héctor Echéchuri y Horacio Fazio, de Argentina, con quienes he participado en numerosos cur­ sos sobre EIA y temas aledaños, y seguimos en ello, ahora en la modalidad "on line"; los am i­ gos de la SEMARNAT mejicana: Ricardo Juárez, Héctor Garduño, Salvador Hernández, Chacón

que me ayudaron a entender las peculiaridades de la población y de las instituciones meji­ canas en materia de EIA; Luis E. Montáñez de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), tam ­ bién de Méjico, honró el libro adoptando parte de su contenido en la Guía sobre EIA elaborada por esta institución. Mis numerosos amigos de Ecuador, Fernando, Omar, Cesar y Patricio, me han ayudado en múltiples facetas, pero sobre todo a entender la vinculación entre impacto ambiental y ordenación territorial. En Venezuela he aprendido mucho sobre el concepto de ecodiseño tan vinculado a la EIA, del doctor Wilver Contreras y de su esposa M^ Elena Owen, ambos de la Universidad de los Andes, institución que me ha honrado con la Condecoración Caracciolo Parra Olmedo «Rector Heroico», 2012, en reconocimiento a mi trayectoria profe­ sional; de Fernando Peña Cortés, de la Universidad Católica de Temuco (Chile) he aprendido a entender el territorio y los conflictos que operan en él. Y quiero recordar también y agradecer sus muchas enseñanzas a Luz Consuelo Muguruza, de Perú; a Ulises Gutiérrez de la Amazonia, preocupado por la incidencia del desarrollo en tan maravilloso ecosistema; a Graciela Duarte de Paraguay, que me enseñó como insertar el concepto de impacto en la "producción y el con­ sumo sostenibles"; a Daniel Vignale de Uruguay que me permitió concretar en una metodolo­ gía comprensible el impacto sobre el paisaje; y a tantos otros que sería prolijo nombrar pero que están presentes en mi espíritu ... A todos mi reconocimiento y amistad. Pero quien más ha sufrido lo absorbente de las largas horas dedicadas al libro ha sido mi espo­ sa Teresa, con quien he compartido tantos avatares profesionales y familiares a lo largo de los últimos cincuenta años de mi vida.

DOMINGO GÓMEZ OREA Catedrático UPM

PROLOGO

Actualmente, ya no se discute la necesidad de im plem entar la Evaluación de Impacto Am ­ biental (EIA) previa a un proyecto de obra. De hecho, la EIA está regulada en la mayoría de las legislaciones vigentes como un proceso técnico-científico y adm inistrativo orientado a identificar y prevenir el impacto am biental de un proyecto determ inado. Pero vale la pena recordar que hasta los años 70 del siglo XX, a la construcción de infraestructura — proyectos públicos o privados de todo tipo— no se le exigía controlar, minimizar o remediar, los efectos ambientales que pudiera ocasionar. La toma de conciencia sobre la im posibilidad de m edir los efectos am bientales de ciertas actividades productivas por la altura de las chim eneas humeantes en plenos centros urba­ nos, por ejemplo, llevó a legislar específicamente sobre la EIA como instrumento preceptivo de gestión ambiental, en Estados Unidos y Europa. Ingenuamente se pensaba — último ter­ cio del pasado siglo— que la cuestión de la contaminación y de los efectos indeseados de las obras a emprender quedaba solucionada fronteras adentro de los países o regiones. El afán de lucro desmedido de grandes empresas, muchas veces apoyadas institucionalm en­ te por los gobiernos respectivos u organism os de préstamo m ultilaterales, les llevó a barrer hacia el patio trasero, esto es, a radicar las industrias más contam inantes en los países del Sur, donde aún no estaban vigentes legislaciones ambientales restrictivas. Una nueva toma de conciencia sobre el elem ental hecho de que los efectos degradantes del ambiente que producen ciertas actividades no conocen fronteras entre países o regio­ nes, lleva hoy al optimismo en materia de restricciones am bientales generalizadas. Afortu­ nadamente, evaluar el impacto ambiental de obras públicas o privadas que previsiblemente afectarán el ambiente de su entorno se ha extendido a todos los países. Pero es im portan­ te remarcar que el objetivo del lucro o, si se prefiere, el retorno de la inversión de una cier­ ta obra, aparece —o debiera aparecer— en un segundo plano y fuera de la EIA propiamente dicha. En rigor, si se coincide en la conveniencia de un ambiente sustentable tanto para las actua­ les generaciones como para las futuras, deberíam os evaluar el impacto ambiental de todas —o casi todas— las acciones económicas, ya que directa o indirectamente, se concretan uti­ lizando medios, transformando espacios o emitiendo efluentes que modifican el ambiente. La economía en sí misma debiera soportar la prueba de una EIA, en este caso estratégica, a la que se viene denominando EAE, o evaluación ambiental estratégica, que se aplica a polí­

ticas, planes y programas. Y ello no es una mera expresión potencial de deseos para la vida contem poránea, sino que sería aplicable a toda la historia de la humanidad y a los efectos am bientales que implica la búsqueda del sustento humano y de determ inado contexto de convivencia en todos los tiempos. Por otra parte, el im pacto ambiental del accionar económ ico en el sentido expuesto, tiene im plicaciones éticas tanto en relación a la naturaleza inerte como a los seres vivos y, dentro de estos últimos, a la humanidad presente y a las generaciones futuras. En realidad, son innumerables las com binaciones relaciónales entre naturaleza y seres vivos sobre las cuales corresponde aplicar una lectura ética (1): ¿Hay un orden de preem inencia entre los seres vivos en relación al uso de la naturaleza? Si lo hay, ¿es ineludible un proceso de creciente extinción de especies vivas tal como se verifica en la actualidad? ¿Las futuras generaciones humanas, no tienen derecho a ciertas condiciones am bientales para su segura y razonable supervivencia? ¿La explotación de la naturaleza se fundam enta moralmente de igual manera cuando se trata del sustento humano, o sea de necesidades objetivas de super­ vivencia, que cuando se trata de satisfacer fines ilimitados, esto es, deseos subjetivos, cua­ lesquiera sean ellos? Los actos económicos en general, y las obras vinculables a EIA, no son éticamente neutrales. Dentro del proceso que constituye una EIA, justam ente todos aquellos aspectos relaciona­ dos con la evaluación que comporten juicios de valor tienen que ver de alguna manera con la ética. Evaluación, justam ente, no es mera descripción sino más bien interpretación, valo­ ración, validación, enjuiciamiento. Lo expuesto nos lleva a concluir en primera instancia que los problemas am bientales en ge­ neral y, en particular, una EIA, no puede abordarse a partir de la aplicación de conocimientos o saberes fragmentados, sino que debe simultáneam ente aplicar un análisis técnico-cientffico y un análisis ético para analizar los efectos en los medios físico y social. Descripción obje­ tiva de los efectos, sí. Pero también, fundam entados juicios de valor. La EIA ha dem ostrado sobradam ente ser un instrum ento válido y probado alrededor del mundo. Pero tiene limitaciones. La principal de ellas quizás sea la modalidad de su financia­ ción. Específicamente, en el caso de proyectos privados, es la empresa en tanto comitente, quien contrata y financia todo el proceso de elaboración técnica (el estudio de impacto am ­ biental) que fundam enta una EIA y es requerido por el correspondiente organism o guber­ namental o ente regulatorio. Y aquí está el problema, más allá de la ética profesional que se presupone tengan los consultores contratados. La relación entre quién paga y quién propor­ ciona un servicio puede llegar a crear una relación interesada, no objetiva o influenciable. En la evaluación propiamente dicha, por ejemplo, pueden aparecer muchas "zonas grises" o al considerar determ inados supuestos para ciertas variables de riesgo futuro pueden llegar a aplicarse discutibles criterios de discrecionalidad. Todos sabemos de qué estamos hablando, y justam ente estas circunstancias reflejan las limitaciones de la EIA como instrumento válido para prever, advertir o mitigar efectos am bientales no deseados por la comunidad y, se su­ pone, por el gobierno respectivo. Tomemos por ejemplo los dos últimos principales desastres ambientales a nivel global: la ex­ plosión de la plataforma petrolera de British Petroleum en el Golfo de México y el colapso de la central nuclear Fukushima de Japón.

De acuerdo con el análisis sobre el im pacto am biental de la plataforma enviado por BP al gobierno de EEUU en 2009, la petrolera aseguraba que un accidente que pudiera dañar el litoral, las costas y la fauna de los estados del Golfo de México era "m uy poco probable o imposible". El docum ento señalaba que, aunque un hipotético vertido podría causar da­ ños leves, "la distancia de la plataform a a la costa (77 kilóm etros) y los m ecanism os de respuesta, aseguran que no habrá impactos significativos" (ecoticias.com ). ¿Cómo se fun­ damenta el grado de probabilidad o im posibilidad? ¿Cuáles fueron los argum entos para asegurar que ante un "hipotético vertido" los efectos no llegarían a la costa? ¿Se analizó la cuestión con más profundidad aunque fuera a mayor costo? Respecto a la Central N uclear de Fukushim a el in terro gan te que surge es m uy sim ­ ple: sabiendo que el territorio de Japón tiene uno de los riesgos sism ológicos más altos del mundo ¿Cómo se definió la resistencia de la Central a determ inado nivel de la esca­ la sism ológica al m om ento de su construcción? ¿Se llegó a com parar el mayor costo de construcción para asegurar la máxima protección posible con los costos am bientales, eco­ nómicos, sociales y humanos de un sismo tal como el acontecido? El problema, a mi entender, estriba en la relación de pago existente entre com itente — generalmente una em presa privada con intereses que pueden no coincidir con los de la comunidad— y los consultores a cargo del soporte técnico de la EIA. Para superar este con­ flicto de intereses, sería factible implementar una secuencia de acciones como la que sigue: La empresa acuerda con el ente gubernamental responsable el costo del estudio de im pac­ to ambiental que proporciona el soporte técnico a la EIA y deposita el monto resultante a nombre de dicho ente, quien llama a concurso público nacional o internacional de consul­ tores de EIA y procede a su selección. Dicho ente — en defensa de los intereses de la com unidad— es el que en definitiva abo­ na a los consultores quienes estarán obligados a presentar un estudio objetivo de im pac­ to ambiental según el estado actual de conocimiento, siendo responsables — si cabe— de las consecuencias a futuro por imprevisiones que razonablemente debieran haberse tom a­ do en cuenta. El tema es relevante y sostenemos que perfeccionaría la eficacia de la EIA minimizando po­ sibilidades de prevalencia de intereses particulares. Cuando menos, am erita una am plia discusión de todos los estam entos de la sociedad interesados en tan im portante cuestión (legisladores, entes públicos y privados, organismos no gubernam entales, asociaciones de profesionales, consultores, etc.). Decía más arriba que la EIA com enzó a aplicarse hace apenas cuatro décadas. Es un or­ gullo para los lectores de habla castellana contar desde hace 25 años con la Evaluación de Impacto Ambiental de Dom ingo Góm ez Orea. Esta obra se ha consolidado como refe­ rente bibliográfico obligado en todas nuestras universidades tanto a nivel de grado como de postgrado y como libro de consulta entre los profesionales de este cam po de conoci­ miento. Esta nueva edición, revisada y actualizada, se nos representa como un renovado aborda­ je al estudio y aplicación de la EIA y por ello podemos sostener que constituye un sustituto aventajado de la versión anterior a la cual perfecciona y actualiza para em prender con las mejores herramientas analíticas el ya institucionalizado globalmente instrumento de la EIA.

En este sentido, esta séptim a edición se aprecia enriquecida con la incorporación como coautora de Teresa Góm ez Villarino a quien se le reconoce en la presentación su invalora­ ble aporte. Am bos autores, no obstante provenir de las "ciencias duras aplicadas", defienden y aplican una concepción interdisciplinaria de la cuestión am biental sin mengua del rigor analítico y metodológico. Por ello tanto estudiantes o graduados de ciencias básicas o aplicadas como de ciencias humanas y sociales, comprometidos o interesados en la Evaluación de Impacto Ambiental, tendrán a su disposición con este libro un instrumento conceptual y metodológi­ co de excelencia. Buenos Aires, verano de 2013 Horacio Fazio*

* Doctor en Filosofía y Licenciado en Economía (Universidad de Buenos Aires). Director del Curso Internacio­ nal de Postgrado de Evaluación de Impacto Ambiental (2003/2013) de la Fundación de Estudios Avanzados de Buenos Aires (FUNDABAIRES) (1) Fazio, Horacio (2012); Economía, Ética y Ambiente, Buenos Aires, Editorial Universitaria de Bs. As.

INTRODUCCION Y UN POCO DE HISTORIA La Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) se ha convertido en uno de los principales instru­ mentos preventivos para la gestión del medio am biente, y por tanto, para que la sociedad disponga de una elevada calidad ambiental o, si se quiere, de una calidad ambiental acorde con su grado de desarrollo y con las circunstancias económ icas y sociales con que cuenta. Consiste en un procedimiento administrativo para el control ambiental de los proyectos que se apoya en la form ulación de estudios técnicos (Estudios de Im pacto Am biental) y en un proceso de participación pública y de los agentes socieoconómicos, y que conduce a un pro­ nunciamiento o decisión de la administración ambiental (Declaración de Impacto Ambiental) sobre el proyecto. Tanto el procedimiento como los estudios técnicos y la decisión, conforman un cam po de conocimientos al que ninguna profesión es ajena, y ello porque exige contextualizar los proyecto en su entorno, porque ayuda a concebirlos y a desarrollarlos de form a am plia, trascendiendo los aspectos puram ente técnicos y económ icos para internalizar los costes ambientales y la responsabilidad social, y porque su aplicación solvente requiere una aproxi­ mación multidisciplinar e integrada. La EIA ha sido adoptada por la mayor parte de los países a partir del último tercio de siglo XX; tal generalización ha supuesto que lo que comenzó como un aprendizaje profesional es­ pecializado característico de la docencia postgrado, haya pasado a la enseñanza reglada de numerosas titulaciones.

1. UN IN STR U M E N TO CO N U N A YA LARGA HISTORIA La utilización de la evaluación de im pacto am biental como instrum ento preventivo orien­ tado al control de proyectos, comenzó a utilizarse en los últimos años de la década de los 60, primero en los Estados Unidos de América y poco a poco, desde entonces, se ha ido ex­ tendiendo a la mayor parte de los países que le han dado el correspondiente respaldo legal vinculando al procedimiento una am plia tipología de proyectos. También se exigía, desde aquellas tempranas fechas, por parte de las entidades financieras internacionales, en los paí­ ses menos desarrollados para aquellos proyectos que, financiados por el Banco Mundial, por ejemplo, podían ser ambientalmente conflictivos.

En España los colectivos técnicos que, entonces, m ostraban m ayor preocupación por la "cuestión" ambiental eran los relacionados con el urbanism o y la ordenación del territorio, los cuales pronto incorporaron a sus equipos a científicos y técnicos del cam po de la eco­ logía y de las ciencias de la naturaleza. La Conferencia de Estocolm o de 1972, supuso un hito en la sensibilización am biental de la sociedad, lo que indujo un cam bio en la forma de aproxim arse al conocim iento del territorio y a la forma de localizar, planificar y gestio­ nar las actividades humanas en general y económicas en particular. Fue el CIFCA (Centro In­ ternacional de Formación en Ciencias Am bientales) dependiente del PNUMA (Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente), el organismo que, de manera institucionalizada, introdujo la formación y divulgación en materia de medio ambiente en España y en los paí­ ses iberoamericanos; dentro de ella, la EIA ocupó un lugar privilegiado y adoptó un enfoque inscrito en el más am plio concepto de gestión ambiental del desarrollo, afortunada expre­ sión acuñada por este organism o que, adelantándose a la posterior introducción de la idea de desarrollo sostenible, ponía de manifiesto el vínculo indisociable entre medio ambiente y desarrollo y, más expresamente, entre las tres dim ensiones que conforman este concepto: la económica, la social y la ecológica. Pero es a partir del año 1986, momento en que se hace oficialmente obligatoria la utilización de este poderoso instrumento de gestión ambiental en la Unión Europea, cuando se produ­ ce una extensión considerable de la formación en la materia, de la divulgación y, con menor vigor, de la investigación. Actualmente, por tanto, la EIA cuenta con una trayectoria histórica que, en las circunstancias de cambios vertiginosos que han caracterizado a la sociedad de las últimas décadas, se pue­ de considerar dilatada; y en ella la EIA ha ido calando en colectivos profesionales muy aleja­ dos y ha puesto en evidencia que "antes que el proyecto está el entono", y que, por tanto, es preferible insertar el medio ambiente desde el principio en la form ulación de los proyectos (y en general, en los procesos de toma de decisiones que le rebasan y preceden: políticas, planes y programas) según un enfoque proactivo, en lugar de considerarlo al final del proce­ so según un antipático enfoque reactivo.

2. EXPECTATIVAS PR O FESIO NALES La vinculación de numerosos proyectos públicos y privados al procedimiento administrativo de evaluación de impacto ambiental que, cum pliendo el m andato de las directivas com uni­ tarias en la materia, hace el Boletín Oficial del Estado, abre unas expectativas profesionales que atraen la atención de num erosos colectivos técnicos y científicos, los cuales perciben la aplicación de este instrumento como un campo profesional nuevo, interesante, am plio y con futuro. Desde entonces han proliferado los cursos, jornadas y sem inarios sobre el tema y ha llegado a la universidad, primero como formación de postgrado, después integrado en num erosas carreras universitarias. Es un cam po que algunos colectivos, faltos de m ejores expectativas profesionales, han intentado monopolizar, sin darse cuenta que, en cuanto dis­ ciplina horizontal, corta a todos los sectores del conocim iento, de tal manera que solo en equipo m ultidisciplinar es posible enfrentar con rigor el desafío tecnológico que supone la realización de un estudio de impacto ambiental.

La potencia del instrumento deriva, principalmente, de su capacidad legal de veto sobre nu­ merosos proyectos, puesto que es el pronunciamiento del órgano ambiental, expresado en la Declaración de Impacto Ambiental (DIA), quien decide, de forma discrecional, sobre la acepta­ ción del impacto y en consecuencia del proyecto que puede producirlo en caso de llegar a eje­ cutarse; no obstante esta capacidad resulta minora en la práctica por la frecuencia con que se imponen criterios económico, cuando no intereses de otro orden, a la racionalidad ambiental. Por otro lado es de justicia señalar la dosis de racionalidad que la EIA puede aportar al proyec­ to, porque, en contra del sentir común, el medio ambiente se caracteriza por aportar sentido común, sensatez al estilo de desarrollo; es sorprendente, por ejemplo, que defender que no se supere la capacidad de reposición de una especie piscícola o de la madera de un bosque o del agua de un acuífero subterráneo, pueda ser considerado como un consejo "revolucionario".

3. COMPORTAMIEIMTO DEL IN S TR U M E N TO H A S TA EL PRESENTE Calidad de los estudios de impacto ambiental Existe la idea bastante generalizada de que los estudios de im pacto ambiental adolecen de una baja calidad técnica y de que el procedim iento de EIA se utiliza como una engorrosa e inútil sucesión de trámites administrativos, que debe ser superada de cualquier forma y con el mínimo esfuerzo; así empresas y equipos que ofertan realizar Estudios de Im pacto Am ­ biental (EslA) hacen valer la consecución de un porcentaje elevado de declaraciones de im­ pacto ambiental positivas, en su promoción comercial. En efecto, la presencia multidisciplinar que exige el estudio, la ausencia de atribuciones y exi­ gencias profesionales para su elaboración (hasta fechas recientes), la naturaleza intangible de muchos factores ambientales, la percepción subjetiva de otros, la condición de com ple­ jo sistema del entorno, el carácter predictivo de los im pactos que im posibilitan la com pro­ bación a corto plazo, etc. le hace proclive a la penetración de diletantes y oportunistas que con demasiada frecuencia realizan estudios con déficit de conocimiento, información, meto­ dología, criterios, compromiso e incluso deontología profesional. Y muchas de estas obser­ vaciones no son solo aplicables a los redactores de los estudios de im pacto sino a cuantos participan en el procedimiento administrativo de EIA, incluida la Administración ambiental. El fondo de los anterior reside en que los agentes socioeconómicos no han asumido suficien­ temente el compromiso ambiental y lo que éste significa para el estilo de enfocar las activi­ dades humanas y el desarrollo; y ello incluye a la Adm inistración pública, que tiene la llave oara mejorar la situación sin más que rechazar los estudios de calidad insuficiente o los m a­ nipulados, aspectos que frecuentemente van juntos. Asim ism o la participación pública pue­ de tener un papel relevante en el control de la calidad, pero en la práctica eso no se da, en parte por la insuficiencia de este trámite, pero sobre todo porque generalmente la población no se siente comprometida en la calidad del estudio ni tiene la capacidad para juzgarla de forma solvente. Por otra parte también parece haber sido opinión generalizada, todavía vigente en la actua­ lidad, que la calidad importa poco, pues se considera que, con demasiada frecuencia, los es­

tudios de impacto ambiental y en general la EIA no suponen más que una especie de adorno para decisiones ya tomadas. Sin embargo esta opinión no se puede generalizar, pues existen fuertes diferencias entre los diferentes países y entre regiones dentro de cada uno de ellos, cuando éstas (como en Espa­ ña las comunidades autónomas) tienen transferidas competencias ambientales para los pro­ yectos de nivel regional. Son particularmente sensibles las regiones insulares, conscientes de lo limitado de su territorio, y por tanto de sus recursos ambientales, y de la importancia que éstos tienen para la actividad básica de su economía, el turismo; y ello porque este sector es muy sensible a la degradación ambiental ya que sus efectos se producen y se perciben a muy corto plazo. Por ello no es casual que, en España, fuese la región de las Islas Baleares la pri­ mera comunidad que desarrolló legislación específica, incluso adelantándose a la nacional, y que haya desarrollado indicadores de impacto ambiental como forma de objetivar la identifi­ cación y la valoración de los impactos. En el otro extremo se encuentran aquellas comunida­ des autónom as, generalm ente muy extensas, donde los criterios económ icos a corto plazo, frecuentem ente enm ascarados bajo objetivos de generación de empleo, unido a la insufi­ ciente dotación de personal cualificado en el órgano ambiental, han supuesto una utilización deficiente, incluso desprestigio, del instrumento. Asim ism o la calidad varía mucho de unos a otros proyectos, con ventaja para aquellos que tienen más tradición y para los que la Administración ha mostrado mayor sensibilidad, cual es el caso de la infraestructuras de transporte o hidráulicas. Si hubiese que concretar los defectos que pueden atribuirse al com portam iento de la EIA hasta el presente, con carácter general y sin afán de exclusividad, habría que mencionar los que se describen en los puntos siguientes.

Dicotomía proyecto entorno Existe una cierta contraposición, al menos dialéctica, entre el proyecto/actuación y el entor­ no, que se transmite a la relación promotor/autoridad sustantiva — órgano ambiental y que se arrastra hasta la relación proyectistas (redactores del proyecto) — am bientalistas (redac­ tores del estudio de impacto ambiental). Tal dicotomía, particularm ente en el nivel proyectistas-redactores del estudio de im pacto am biental, es inaceptable. Este hecho se agrava, además, porque al proyecto, que define la obra, se le atribuye preponderancia sobre el estu­ dio de impacto ambiental, que la contextualiza en el territorio. Los proyectistas, atendiendo los intereses del promotor, y ambos con déficit de com prom i­ so y form ación am biental, concentran su preocupación en el sistema proyectado, y entien­ den el medio ambiente como una variable exógena, como una especie de enemigo a vencer. Frente a esta concepción histórica se ha ido im poniendo la idea de integración ambiental, que considera el proyecto y su entorno como sim ples subsistem as de un sistema form ado por ambas realidades; y así la idea de colaboración (ambos ganan) frente a la de confronta­ ción o de competencia (para que uno gane otro debe perder) va impregnando el perfil, la or­ ganización y el funcionam iento de los equipos que formulan y gestionan los proyectos; es la imposición del sentido común que aconseja atender a los dos lados de la dicotom ía con la misma atención; y así se puede observar cómo muchos proyectistas piden a los am bientalis­

tas los criterios am bientales que van a utilizar en la evaluación ambiental del proyecto para incluirlos de antemano, desde el principio en su concepción y desarrollo.

Independencia de los equipos Los equipos responsables de la elaboración de los estudios de impacto ambiental, formados por personas de sensibilidad, formación y —frecuentem ente— de ideología muy alejada de la del equipo proyectista, no disponen de la necesaria independencia, o la tienen restringida al estar seleccionados y retribuidos por el promotor. No parece aventurado señalar que esta circunstancia condiciona la independencia del equi­ po en la medida en que debe ponerse al servicio del proyecto. Algunos abogan por una con­ tratación directa de los estudios de impacto ambiental por parte del órgano ambiental, pero ello tampoco garantiza la independencia, m ientras, probablem ente, restaría agilidad a un procedimiento que se juzga dem asiado largo y lento. En todo caso, los técnicos del órgano tienen la responsabilidad de detectar las posibles m anipulaciones que tal circunstancia pu­ diera producir.

Preparación científica y técnica de los equipos Otras veces los equipos carecen de la preparación científica y técnica y del criterio necesario para identificar e interpretar los impactos significativos; es común a numerosos países el dé­ ficit de personal suficientemente formado para realizar, con criterio y autoridad, los estudios de impacto ambiental. Por otra parte, no siendo este campo específico de ningún colectivo profesional, se ha llenado de diletantes, cuando no de arribistas, dispuestos a realizar cual­ quier estudio por cualquier precio. Hay que considerar que la realización de un estudio de impacto ambiental es uno de los desafíos más difíciles con que se puede encontrar la consultoría y la ingeniería; se trata de estudios caros por su dificultad y porque requieren mucho trabajo de campo, muchos datos y la intervención de varios profesionales de alto nivel, con conocimientos y con criterio. Este último aspecto, la formación de criterio sobre el coste ambiental de los proyectos y su justificación, es básico, porque no se dispone de técnicas objetivas para valorar dicho cos­ te, y porque no existen foros independientes y socialmente aceptados capaces de estimar el grado de sacrificio ambiental que puede justificar el beneficio económico de un proyecto, en las circunstancias socioeconóm icas del país, o del entorno, al que se aplica. Todo lo anterior, unido a la discrecionalidad con que se adjudica la elaboración de los estu­ dios, no solo en la iniciativa privada sino tam bién en la esfera de la adm inistración pública, ha favorecido que la realización de los estudios no se haya encom endado a las personas y equipos mejor preparados para ello.

El enfoque sistèmico y los efectos sinérgicos y acumulativos Además de configurar un sistema, el entorno de un proyecto interacciona con otros sistemas con los que forma sistemas más amplios y complejos; el limitado alcance temporal, espacial

y temático de los proyectos, dificulta la consideración de efectos más allá del entorno inm e­ diato; es significativo, por ejemplo, el caso de los ríos: sistemas fluentes fuertemente relacio­ nados con el conjunto de su cuenca vertiente, con los sistem as costeros (estuarios, playas, deltas, etc.) y con el mar; cualquier intervención sobre el río puede repercutir aguas arriba y, con más fuerza, aguas abajo del propio sistema fluvial, pero también sobre aquellos otros espacios terrestres o marinos citados. Los efectos son muy importantes cuando se considera la acción conjunta de un sistema completo de regulación fluvial, donde se producen efectos acumulativos y sinérgicos entre las acciones de los diversos proyectos que conforman la re­ gulación y entre sus efectos, que solo pueden afrontarse sobre una visión conjunta del apro­ vechamiento de los sistemas; la repercusión por ejemplo de la regulación de los ríos sobre la costa y el mar puede tener efectos significativos en la dinámica costera y sobre las activida­ des que se dan en los dos medios implicados en la costa: el terrestre y el marino; una de ta­ les actividades, particularmente significativa, es el turismo, cuya sensibilidad ambiental y el breve plazo en que acusa los efectos, suele inducir la reflexión sobre la validez de las evalua­ ciones de los proyectos de regulación fluvial. Pero afrontar este problema es difícil, si no im posible, a nivel de proyecto y remite a la Eva­ luación Ambiental Estratégica (EAE), es decir a la evaluación ambiental de políticas, planes y programas (que enmarcan los proyectos), instrumento ya im plantado en numerosos países que enfoca la valuación de forma adaptativa, incluso proactiva, frente a la reactiva propia de la EIA de los proyectos, insertándose desde el principio en el proceso de form ulación de las políticas, los planes o los programas a los que se aplica, y considerando un marco espacial, temático y temporal mucho más amplio que los proyectos.

Sobre alternativas Un defecto muy común a los proyectos es el déficit en el ejercicio de generar y evaluar alte­ rativas, frecuentem ente no existen alternativas de enfoque o estratégicas y es reducido el número y carácter de las alternativas tácticas. El espíritu de integración que caracteriza la sensibilidad ambiental enfatiza precisamente este aspecto, cuando señala que la integración de los proyectos pasa por la búsqueda de numerosas alterativas de enfoque frente a los ob­ jetivos del proyecto, así como de localización, de tecnología, de tamaño, de calendario, etc. y su evaluación para seleccionar la mejor; solo después de este ejercicio se pasaría al desa­ rrollo del proyecto hasta el nivel ejecutable. Com o ejem plo de lo dicho cabe m encionar la frecuencia con que se olvida considerar la posibilidad de utilizar aguas subterráneas como al­ ternativa estratégica frente a las de superficie para satisfacer las demandas de este recurso.

Sobre el enfoque de demanda La esencia de los problem as am bientales reside en el com portam iento de los agentes so­ cioeconóm icos, incluyendo como tales no solo a los "productores" sino muy especialm ente a los "consumidores", de bienes y de servicios, cuyas preferencias pueden inducir cam bios notables en las form as de producción, tal como revelan los sistemas de gestión basados en la concesión transparente de marchamos que garantizan la mejora progresiva del com porta­ miento ambiental.

Los impactos positivos También se observa en los estudios de impacto una preocupación casi exclusiva por los efec­ tos negativos, mientras la tendencia hacia el futuro, lejos de considerar proyectos ambiental­ mente perniciosos, se inclina a una concepción tal de los mismos que en conjunto produzca efectos ambientales positivos, con independencia de los económ icos y sociales. Esta idea se inscribe en la denominada responsabilidad social corporativa que plantea la búsqueda de op­ ciones técnicas y de comportam iento a las actividades privadas que no solo sean beneficio­ sas para cada ellas mismas sino para la sociedad en que se inscriben, es decir, la coincidencia entre los intereses privados y el compromiso social; y, en suma, la contribución de los proyec­ tos a mejorar las tres dimensiones del desarrollo: la económica, la social y la ambiental.

Déficit de datos Existe en m uchos países déficit de datos básicos, pero sobre todo de inform ación elabora­ da directa y fácilmente utilizable por los equipos, problema que se complica porque muchos de los existentes no están publicados y por la actitud reacia a proporcionarlos por parte de quienes disponen de ellos: departam entos universitarios, centros de investigación y otros organismos públicos que con demasiada frecuencia parecen ignorar que están al servicio de la sociedad; no hace falta señalar la actitud de los privados. El V Programa de Acción de la UE, denunciaba ya la carencia apuntada, así como la de in­ dicadores cuantitativos y cualitativos de calidad am biental; y cita tam bién problem as de nom enclatura, criterios y m etodología en la recogida y análisis de datos que dificultan la compatibilidad y comparabilidad en los niveles regional, nacional y comunitario. El futuro en este campo parece estar en vías de mejora y ello por dos razones fundam enta­ les: porque la sociedad avanza hacia mayores exigencias de participación y de responsabili­ dad a los organismos públicos y así en la Unión Europea se ha legislado sobre el derecho de los ciudadanos a la información ambiental, y porque las modernas tecnologías de la informa­ ción y de la comunicación facilitan la creación de amplias bases de datos y un fácil y cómodo el acceso a ellas por los ciudadanos.

“Cortinas de humo” A pesar de que la legislación am biental propugna la cuantificación de los im pactos, están más generalizadas las valoraciones cualitativas, las cuales, frecuentemente, ni siquiera expli­ can los criterios que justifican los juicios de valor realizados. Por otro lado es común el recurso a "cortinas de humo", capaces de encubrir una pobreza de datos relevantes, de criterios explícitos y de atención a los impactos significativos, con la aportación de descripciones inútiles de plantas, de listas de anim ales extraídas de una bi­ bliografía y docum entación genérica de dudosa realidad y de la más absoluta inoperancia; asim ism o es dem asiado frecuente incluir unas enorm es matrices de impactos, en las que la mayor parte de los identificados son despreciables y no significativos, consumiendo el tiem ­ po y la atención que debería centrarse solo en los significativos: en lenguaje popular, "pocos y buenos".

La fase de abandono o desmantelamiento del proyecto En ciertos proyectos, como por ejem plo los m ineros, los estudios de im pacto am biental acostumbran a considerar la fase de abandono, porque suele estar determinada la vida útil del proyecto y porque la legislación vincula la evaluación am biental al tratam iento del es­ pacio una vez concluida la explotación; pero esto es una excepción, pues hay otros muchos proyectos que también tienen una vida útil más o menos amplia, pero limitada, y se ignoran las previsiones para el momento inexorable de su abandono o desmantelamiento; el caso de los embalses es significativo: son trampas de sedimentos cuyo destino es la colmatación del vaso, y cuyos efectos tienen como escenario la estabilidad de la propia presa y del terreno en general, especialmente en zonas sísmicas.

Control de calidad En general, no parece arriesgado denunciar un insuficiente control de calidad en todos los sen­ tidos. Frente a esta circunstancia, hay que señalar que tanto la manipulación malintencionada como el déficit de calidad de los estudios pueden ser fácilmente contrarrestadas por el órgano ambiental sin más que rechazar aquellos cuya insuficiencia, o manipulación, quede evidenciada por un cuidadoso examen; por otro lado, la deontológica profesional, que se supone a todo téc­ nico que ofrece sus servicios y conocimientos, y la creciente relevancia que se otorga a la cali­ dad en todos los campos, juegan a favor de la mejora en términos de objetividad y de contenido.

Participación pública La realidad de la participación pública puede calificarse de insuficiente, tanto durante el pro­ ceso de formulación y desarrollo del proyecto para informarle de las necesidades, expecta­ tivas y aspiraciones sociales, como del estudio de impacto ambiental; a este juicio se añade el de ineficiente cuando se realiza el preceptivo trámite de participación pública durante el procedimiento de EIA.

Directrices del Órgano Ambiental Competente Frecuentemente el equipo redactor del estudio de impacto no recibe del órgano ambiental, o la recibe con retraso, la respuesta a las consultas previas que se hacen a personas e ins­ tituciones interesadas, ni directrices para la realización del estudio: del denom inado "sco­ ping", en suma, incumpliendo así el m andato legal en la materia; esta actitud repercute en los equipos que desarrollan los estudios de impacto: el estimulo o la desidia por parte de és­ tos no es sino el reflejo de la forma en que el órgano ambiental conduce la EIA.

Incorporación tardía al proceso de toma de decisiones La experiencia hasta ahora parece indicar que la EIA entra demasiado tarde en el proceso de toma de decisiones sobre el proyecto. En muchos casos el proyecto está decidido no solo en cuanto a su ejecución (lo que ya de entrada invalida la consideración de la alternativa "cero": no ejecutar el proyecto), sino en términos de su localización, tecnología, calendario de cons­

trucción y de operación y diseño. De esta forma el papel de la EIA queda fuertem ente limi­ tado, tan solo puede introducir ciertas mejoras de carácter complementario y periférico, sin posibilidad de entrar en los aspectos sustantivos del proyecto. Esta entrada tardía es una de las razones que lleva a calificar a la EIA de un antipático e inoperante instrumento reactivo. En otras ocasiones la aportación temprana de criterios am bientales a la redacción del pro­ yecto, cae en la inoperancia en el caso de grandes proyectos públicos, porque el órgano am ­ biental es incapaz de exigir y controlar su incorporación en fases posteriores.

Sobre las medidas para prevenir, mitigar o compensar los impactos La mayor parte de los estudios muestran un desequilibrio entre el esfuerzo dedicado a iden­ tificar impactos y el dedicado a identificar y concretar las medidas, cuando estas, llevadas a la declaración de impacto, son vinculantes para el proyecto. Así, frecuentemente las medidas se describen de forma vaga, inaplicable o imposibles de verificar; y ello a pesar de la exigencia le­ gal para que las medidas que se propongan sean técnicamente factibles, económicamente via­ bles, socialmente aceptables y adecuadas a la gravedad del impacto. Por otro lado suelen estar ausentes las medidas orientadas a potenciar los impactos positivos, así como las compensato­ rias orientadas a mejorar los otros dos factores de la sostenibilidad: el económico y el social.

Programa de Vigilancia Ambiental Históricamente el programa de vigilancia am biental ha sido insuficiente, deficiente y hete­ rogéneam ente desarrollado en la EIA; y ello porque la legislación en la materia, unido a un déficit generalizado en el seguimiento y control de las consecuencias ambientales de los pro­ yectos, no concretaba su contenido con nitidez; tam poco se establecía el nivel de detalle al que debían definirse las medidas protectoras, mitigadoras, correctoras y compensatorias, ni la forma en que debían ser incorporarse al proyecto sustantivo, a pesar de ser uno de los as­ pectos más relevantes del seguimiento. Esta situación está cam biando ráoidamente^ en la actualidad por tres razones fundam en­ tales: a) por la atención creciente que exige la adm inistración y los organism os financiadores al seguim iento (en térm inos de realizaciones, de resultados, de eficacia y de eficiencia) de los proyectos cofinanciados por ellos, b) por la aparición en escena, con gran fuerza, de los sistemas norm alizados de gestión ambiental (EMAS: Sistema Com unitario de Ecogestión y Ecoauditoría y serie ISO 14000), los cuales pueden ser aplicados a la gestión de las m edi­ das establecidas en el estudio y en la declaración de impacto ambiental, tanto en la fase de obras como en la de explotación del proyecto, y c) por el desplazam iento de las preocupa­ ciones de los agentes socioeconóm icos hacia la gestión, determ inado por la incertidumbre que afecta a los proyectos en unos m om entos históricos en que las previsiones de futuro vienen dificultadas por la rapidez de los cam bios en todos los órdenes y por una sociedad cada vez más compleja y participativa. Incluso se podría añadir a las razones citadas, la supe' Ya a principios de siglo el Ministerio Español de Fonnento publicó un manual para elaborar los programas de seguimiento ambiental en los proyectos de carreteras.

rioridad lógica de un proceso de toma de decisiones que internaliza todos los factores que intervienen en ella, y no resulta aceptable ignorar lo ambiental en tales procesos.

Discrecionalidad legal Una crítica común a la EIA es la ausencia de criterios objetivos que proporcione seguridad legal a los promotores de proyectos, particularm ente los de iniciativa privada; se considera que estos últimos son tratados con más rigor que los públicos y con más alto nivel de discre­ cionalidad por parte de los funcionarios del órgano ambiental. Esta es una crítica justificada que podría resolverse elaborando criterios objetivos de valoración comunes para todos los proyectos; pero esta idea no acaba de imponerse, de un lado, por su dificultad intrínseca y, de otro, porque no parece existir voluntad decidida de objetivar las valoraciones.

4. EL IMPACTO DE LA EIA De acuerdo con el concepto de impacto ambiental: diferencia de evolución de un factor o de un sistema ambiental "con" y "sin" proyecto, la emisión de un juicio sobre el comportam ien­ to de la EIA hasta el presente, solo es válida si se comparan los resultados producidos con lo que hubiera ocurrido si no existiera este instrumento. Por lo menos sabem os con seguridad que, en España, el cars yesífero de Sorbas (Almería) habría sido destruido por la autovía Almería-Murcia, que el Monte de El Pardo, en Madrid, podría haber sufrido en su integridad superficial o que seguramente no podríamos disfrutar del "Pliegue Zalesqui" en la carretera nacional I; los ejemplos de elementos y valores am bientales que se han salvado gracias a la EIA son muy numerosos. Es cierto que frecuentemente se ha politizado y que los partidos políticos, en ocasiones, lo uti­ lizan como arma arrojadiza, pero no es menos cierto, que sin tal instrumento, la situación am­ biental de los países que lo vienen aplicando sería peor. Por otro lado, como en otros casos, lo ocurrido no deja de ser coherente con el espíritu de incrementalidad que impregna la gestión ambiental, y que fía su eficacia en la mejora lenta, progresiva y continua; en este sentido, no puede negarse, que el instrumento va mejorando poco a poco en todos los aspectos que de­ terminan su eficacia, en una especie progresión ininterrumpida de "espiral de mejora". Sería deseable poder prescindir de la EIA, lo que solo ocurrirá cuando los proyectistas inter­ nalicen "sensibilidad, conocimiento, criterio y compromiso" ambiental en la form ulación de los proyectos desde el principio, desde que se genera la idea del proyecto.

5. HACIA EL FUTURO: LA IN TEG R ACIÓ N A M B IE N TA L La situación descrita parece estar cambiando en la actualidad, como se desprende de algunos casos significativos; así el plan de accesos a Madrid, que supuso una fortisima inversión en nue­ vos cinturones y desdoblamiento de los accesos radiales, incorporó desde el primer mom en­ to, un equipo de ambientalistas al equipo de proyectistas para trabajar juntos e integrados en

la búsqueda de las trazas más adecuadas para cada uno de los tramos. Se partió, en un primer momento, del señalamiento de puntos/zonas sensibles, luego se realizó un inventario y valo­ ración ambiental del territorio y, sobre esta información, se generaron y evaluaron, en ciclos continuos y rápidos, numerosas alternativas que al final quedaron reducidas a una sola en mu­ chos lugares y a unas pocas en los puntos más conflictivos, las cuales se sometieron después a un proceso más detallado de evaluación. De esta forma la mayor parte de los problemas am­ bientales quedaron obviados en esta fase previa, limitándose después la EIA a profundizar en ciertos aspectos y a una especie de refino del proyecto. También en el caso de Madrid, se está considerando la intervención de los numerosos ejes viarios que discurren por el sur como ele­ mentos de mejora ambiental mediante la incorporación de bandas verdes a ambos lados y en la mediana, si bien la idea no parece, por el momento, concretarse en hechos reales.

Más que añadir a las tradicionales un conjunto de variables con el apellido de ambienta­ les, la integración ambiental implica un estilo, una forma de entender y de aproximarse a los problemas y a sus soluciones. En este sentido, un proyecto no está bien concebido si no con­ figura un único sistema con su entorno; proyecto y entorno no son entidades contrapues­ tas sino partes indisociables de una única realidad: el sistema que entre ambos configuran. La metodología de integración parte de una idea elemental: antes que el proyecto está el medio, su entorno, siendo preciso comprender éste para desarrollar aquél. Esta idea rom­ pe el esquema habitual de aplicación de la EIA, en que se plantea primero el proyecto y solo cuando ya está muy avanzado, se hace el diagnóstico ambiental como base para analizar las repercusiones de aquél. Este parece ser el futuro hacia el que evolucionará la forma de en­ tender y aplicar la EIA, si bien para llegar a ello en el nivel de proyecto todavía falta tiempo.

En este panorama ha surgido, desde principios de este siglo, la Evaluación Ambiental Estraté­ gica, cuyo objetivo consiste en insertar el medio ambiente, desde el principio, en la formula­ ción de los instrumentos de planificación que preceden al proyecto: las políticas, los planes y los programas, y en verificar el resultado del dicha inserción. Tres características aporta la EAE sobre la EIA: a) el carácter estratégico de los impactos que considera: los causados por decisiones estratégicas cuyos efectos se interpretan bajo una óptica estratégica, es decir, de consideración activa del entorno y de largo plazo; b) el enfo­ que adaptativo, incluso proactivo, frente al fundamentalmente reactivo que suele caracteri­ zar a la EIA, lo que significa entender que ambos conceptos, proyecto y entorno, se pueden reforzar mutuamente; y c) el entendimiento de los impactos ambientales conjuntamente con los efectos económicos y sociales, incluso con los territoriales y los globales, según un enfoque de colaboración que sustituye al de competencia. Pero ambos instrumentos actúan de forma complementaria en la medida en que configuran un sistema de evaluación escalonado, como corresponde al desarrollo en cascada y al escalonamiento jerárquico desde las políticas hasta los proyectos. Porque la evaluación am bien tal de una política, plan o programa, se proponga en la EIA de los proyectos que los desarrollan. 34

6. ALGUN AS M ED ID AS EN PRO DE LA EFICACIA DE LA EIA Las deficiencias señaladas en la aplicación de la EIA, apuntan algunas sugerencias que pueden orientar la mejora en la eficacia de este instrumento.

Prever y facilitar información básica y elaborada El Talón de Aquiles de la integración ambiental es la información, tanto básica como ela­ borada en diferente grado, y ello a pesar de la preocupación de las instituciones para dotarse de sistem as de inform ación am biental, entendiendo por tales el conjunto de

personas, instalaciones máquinas y procedimientos para captar, organizar, interpretar y poner a disposición de los usuarios la información ambiental. En este sentido resulta oportuno mencionar la Convención de Aarhus (Dinam arca), tratado entre los países de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (CEPE) que entró en vigor en 2001, que garantiza a los ciudadanos el acceso a la inform ación y la transparencia en la adopción de decisiones; este convenio ha sido incorporado al Derecho español por la Ley 27/2006, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, a la participación el acceso a la justicia en materia de medio am biente; adem ás, esta ley traspone las Di­ rectivas 2003/4/CE y 2003/35/CE, que regulan los derechos citados para todos los países miembros de la Unión Europea. Por otra parte el V Programa de la UE proponía ya hace tiempo, colmar las lagunas exis­ tentes de datos básicos, hacerlos comparables, compatibles y transparentes, normalizar su recogida, cotejo e interpretación, explotar e increm entar las experiencias y capacida­ des del sistema estadístico en m ateria am biental hasta hacerlo com parable a las esta­ dísticas oficiales en el terreno económ icosocial y aum entar la frecuencia y calidad de los informes ambientales en todos los niveles administrativos.

Sensibilizar a los agentes Demostrar a los agentes socioeconómicos: promotores, proyectistas, gestores y autorida­ des que, lejos de un enemigo a vencer, el medio ambiente es un aliado para la calidad del proyecto y para mejorar sus efectos en todos los campos, incluido el económico.

Elaborar normas e instrucciones para la integración ambiental de los proyectos La exigencia de la consideración ambiental debería aparecer en las instrucciones para la realización de proyectos y obras, en pie de igualdad, por ejem plo, con las instrucciones sobre el hormigón, y desde luego con el mismo nivel de atención aunque no de importantia, que los aspectos económicos y sociales de los proyectos. Este tipo de instrumentos comienzan a crearse, así, por ejemplo, ha ocurrido en la línea de alta velocidad Madrid-Barcelona, como se expone en un apéndice de esta obra.

Unificar metodologías y criterios Parece razonable avanzar en la unificación de metodologías sistemáticas y de criterios de va­ loración; en este sentido parece recom endable poner a punto de un sistema de indicado­ res de im pacto am biental que permita una mínima hom ogeneidad en la valoración de los impactos, cuya vigencia debería ser adaptada a los cambios en la escala de valores sociales. El Libro Verde de la UE sobre im pacto am biental del transporte, recom ienda poner a pun­ to una metodología, para el caso de las carreteras, basada en la relación coste/beneficio en que se incluyeran los costes y beneficios ambientales. Dichas m etodologías serian la base de la elaboración de un sistema para evaluar la calidad de los estudios de impacto ambiental y para hacer comparables unos con otros.

Crear paneles de expertos independientes La creación de paneles de expertos independientes es otro punto de gran interés para libe­ rar a las declaraciones de impacto ambiental de la carga de discrecionalidad que las caracte­ riza, si bien esta idea tiene la dificultad de acertar en la selección de los panelistas.

Integración de los modelos informáticos de EIA con las tecnologías de información geogràfica En la actualidad, el desarrollo de tecnologías de información geográfica (Sistemas de Infor­ mación Grafica, GIS) enriquecen mucho las posibilidades m etodológicas para la realización de estudios de impacto ambiental en la medida en que facilitan extraordinariamente el tra­ tamiento de variables espaciales, en que aumentan la flexibilidad del proceso y posibilitan la utilización de modelos más sofisticados para predecir y valorar impactos.

Fomento de la investigación científica y desarrollo tecnológico La dificultad de interpretación inherente a la naturaleza sistèmica de las relaciones de los pro­ yectos con su entorno, y el carácter predictivo de la EIA, unido a las deficiencias señaladas en las paginas anteriores, sitúan a la investigación en el centro de la mejora de este instrumento; in­ vestigación que debe abarcar una enorme amplitud: toma de datos, interpretación y disposición fácilmente accesible a los usuarios, análisis de sistemas, valoración ambiental y económica, par­ ticipación de los agentes sociales, gestión, desarrollo de modelos y metodologías, elaboración de indicadores, y tantos otros, son aspectos merecedores de la preocupación investigadora. LOS AUTORES

PRIMERA PARTE MARCO DE REFERENCIA GENERAL Esta primera parte de la obra tiene un contenido propedèutico, térm ino que deriva del grie­ go npó (pró) que significa "antes" y naióeuTLKÓe; (paideutikós) que significa "referido a la enseñanza": conjunto de saberes necesarios para acceder al estudio de un campo de cono­ cimiento. El Diccionario de la Real Academia Española, define la propedéutica como la ense­ ñanza preparatoria para estudiar una disciplina. Portante esta parte tiene carácter preparatorio: expone al lector una serie de conceptos bási­ cos, problemas, criterios y enfoques que dan contenido al medio ambiente por lo que se mane­ jan habitualmente en la literatura especializada y justifican la gestión ambiental, y la Evaluación de Impacto Ambiental en cuanto instrumento de aquella. Algunos de tales conceptos son bá­ sicos y proceden de los dos grandes campos implicados en la cuestión ambiental: naturaleza y socioeconomía; otros tienen carácter horizontal y se refieren a la interacción entre los factores de diversos campos de conocimiento; unos y otros se utilizan con frecuencia a lo largo del texto y se manejan en todos los instrumentos de gestión ambiental. Con ello se pretende proporcionar al lector una mínima cultura ambiental, y nivelar, si no los conocimientos, sí la sensibilidad, de todos aquellos titulados que pueden acceder profesional­ mente a la "cuestión" ambiental, decisión que se justifica porque la gestión ambiental, y por tanto, la Evaluación de Impacto Ambiental, requiere una participación multi e interdisciplinar, y ésta no se consigue si no existe una mínima plataforma común de sensibilidad, de lenguaje y de conocimientos.

1. MEDIO AMBIENTE Y CONCEPTOS ASOCIADOS 1.1. MEDIO A M B IE N TE El medio Ambiente, IVIA, es el entorno vital: el sistema constituido por los elementos físicos, biológicos, económicos, sociales, culturales y estéticos que interactúan entre sí, con el indivi­ duo y con la comunidad en que vive, determinando la forma, el carácter, el comportamiento y la supervivencia de am bos\

El "medio ambiente" consiste en el conjunto de circunstancias físicas, culturales, eco­ nómicas y sociales que rodean a las personas ofreciéndoles un conjunto de posibi­ lidades para hacer su vida... En la Constitución Española y en otros textos, el medio ambiente, el ambiente, o el medio es en pocas palabra el entorno vital del hombre en un régimen de armonía, que aúna lo útil y lo grato. Es una descomposición facto­ rial analítica que comprende una serle de elementos o agentes geológicos, climáticos, químicos, biológicos y sociales que rodean a los seres vivos y actúan sobre ellos para bien o para mal condicionando su existencia, su identidad, su desarrollo y más de una vez su extinción, desaparición o consunción. El ambiente, por otra parte, es un con­ cepto esencialmente antropocéntrico y relativo. No hay ni puede haber una idea abs­ tracta, intemporal y utópica del medio, fuera del tiempo y del espacio. Es siempre una concepción concreta perteneciente al hoy y operante aquí. Pronunciamiento del Tribunal Constitucional sobre la Ley 4/89 de "Espacios y Especies"

1.1.1. Los factores ambientales La gestión ambiental y los instrum entos que utiliza, entre los que destaca la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) a la que se destina este libro, requieren una aproximación más ope­ rativa al concepto de medio ambiente, que lo concrete en un conjunto de variables —de estado ' Aunque se utilizan en esta obra las palabras medio, ambiente y medio ambiente como sinónimas, algunos auto­ res distinguen (ver, por ejemplo, la Guía para los Estudios del medio Físico publicada por el CEOTMA) entre Me­ dio: elemento en el que vive o se mueve una persona, animal o cosa; Ambiente: conjunto de factores bióticos y abióticos que actúan sobre los organismos y comunidades ecológicas, determinando su forma y desarrollo.

y de flujo— susceptibles de ser inventariadas, cartografiadas, medidas, valoradas y gestionadas: controladas, en suma, mediante los diferentes instrumentos disponibles para afrontar los pro­ blemas y las oportunidades inherentes a la "cuestión” ambiental. Se denomina a tales variables factores ambientales. Siendo la EIA un instrumento de gestión ambiental, conviene recurrir a la legislación que lo regula para identificarlas y definirlas; en este sentido, la Directiva 9 7 / llC E del Consejo de la Unión Europea, proporciona una relación de los factores que deben ser considera­ dos en las Evaluaciones de Impacto Ambiental; por extensión puede entenderse el medio ambien­ te como el sistema constituido por los elementos y procesos identificados por tales factores: son los siguientes. — el ser humano, la fauna y la flora, — el suelo, el agua, el aire, el clima y el paisaje, — los bienes materiales y el patrimonio cultural, — la interacción entre todos factores anteriores. La legislación española proporciona una relación similar: la población humana, la fauna, la flora, la vegetación, la gea, el suelo, el agua, el aire, el clima, el paisaje y los ecosistemas; hay que entender implícitas en esta relación las interacciones entre los factores anteriores. Aña­ de, adem ás, los ecosistem as, el patrim onio histórico español, las relaciones sociales y las condiciones de sosiego público.

1 .1 .2 . El punto de vista de las actividades humanas Para las actividades humanas que sustentan el desarrollo, el medio ambiente puede entender­ se en términos de las funciones que cumple para ellas, las cuales se pueden concretar en las si­ guientes: — Fuente de recursos naturales. — Soporte de los elementos físicos que las forman. — Receptor de desechos y residuos no deseados. Estas funciones son la piedra de toque para entender, valorar, aceptar o rechazar los impactos am­ bientales significativos ocasionados por las actividades humanas y para definir las condiciones téc­ nicas de la integración ambiental de dichas actividades así como de su sostenibilidad. En la medida en que los recursos naturales renovables se utilicen por debajo de su tasa de renovación anual o interanual, en que el aprovechamiento de los no renovables respete unos ritmos e intensidades de uso, se ocupe el territorio de acuerdo con su capacidad de acogida y se incorpore energía o de­ sechos al medio respetando la capacidad de asimilación de los vectores ambientales aire, agua y suelo, se estará haciendo un uso ambientalmente integrado del medio y, en consecuencia, cum­ pliendo unas condiciones que, si no suficientes, si son necesarias para un desarrollo sostenible. El origen de la cuestión ambiental es antropocéntrico^ Se refiere a insatisfacciones, pro­ blemas y deficiencias, en clave humana, derivados de los efectos indirectos que produce el

^ La Comisión de la Unión Europea (UE) define el medio ambiente como La combinación de elementos cuyas complejas interrelaciones constituyen el marco, el entorno y las condiciones de vida del individuo y la sociedad, tal como son o tal como se perciben. Destaca de esta definición que atribuye carácter antropocéntrico al medio ambiente, que engloba los sistemas naturales y sociales y que Introduce y da protagonismo a la idea de percepción.

funcionamiento de sistemas de relaciones com plejos, cadenas de eventos en ecosistemas, biosfera, ciclos biogeoquimicos, etc. que requieren un nivel de análisis más global e integra­ do que el convencional. No se aplica la noción de impacto, o de problema am biental, a las alteraciones introducidas en los factores am bientales por fenóm enos de carácter natural, como los gases emitidos por un episodio de vulcanism o o las incidencias asociadas a un fe­ nómeno natural de inundación, por ejemplo. Este carácter antropocéntrico y su orientación a la acción: prevención/resolución de pro­ blemas o aprovechamiento de oportunidades, exige la incorporación de elem entos de las ciencias de la naturaleza y de las ciencias sociales al análisis e interpretación ambiental. La ex­ presión medio ambiente alude a la interacción de las poblaciones humanas y la biosfera y, más concretamente, a los recursos y valores que aquella requiere y a los problemas que genera. La preocupación ambiental en la época moderna no se surge de la reflexión científica o de la actividad académica, sino del realism o, de la insatisfacción creciente de técnicos y eco­ nomistas, de proyectistas y gestores, con el enfoque tem áticam ente com partim entado y espacialmente reducido de las realizaciones tecnológicas. Estas, al aprovechar un recurso — proporcionar agua para riego mediante la construcción de una presa, por ejem plo—, generan problemas no previstos por la estrechez del marco de referencia espacial y temático: reduc­ ción o eliminación de deltas o de terrenos aluviales, ascensos no deseados del nivel freático, interferencias en las migraciones de organismos acuáticos, aumento de evaporación, salinización, eutrofización de aguas, cese de fertilizaciones naturales, cambio de biocenosis al variar el régimen de los cursos de agua, inducción de fenóm enos sísmicos, colmatación, dism inu­ ción del aporte de nutrientes y de agua dulce a los estuarios y al mar, desaparición de paisa­ jes, pérdida de patrimonio histórico artístico, de yacimientos de interés, etc.^ Por ello los movimientos o corrientes de pensamiento "ambientales" propugnan la conside­ ración de las intervenciones técnicas a través de proyectos, en un marco geográfico más am ­ plio y con un enfoque multi e interdisciplinar, atento a repercusiones y efectos colaterales y secundarios. Más allá de la idea de problema, modernamente se incorpora también a la cuestión am bien­ tal la idea de oportunidad o posibilidad de uso y aprovechamiento que brinda el medio y de impacto positivo. No obstante son los impactos negativos los que han despertado una gene­ ralizada preocupación que se manifiesta en la toma de conciencia y sensibilización crecien­ te por el tema.

1.2. CON CEPTO S ASO CIADO S Asociados a la noción de medio am biente existen otros conceptos que conviene concretar porque se manejan habitualmente en la bibliografía sobre el tema y porque su significado se solapa con aquél o simplemente ayuda a entenderlo mejor

’ Se trata del reflejo en la tecnología del Principio de Propagación de Cuestiones o Principio de Kant, de origen epistemológico, y que se refiere a que la solución a cualquier cuestión científica da origen a otras cuestiones no resueltas, es decir, al resolver —o disolver— un antiguo problema se engendran otros problemas.

1 .2 .1 . Ecosistema Los textos legales que regulan la EIA, incluyen el término ecosistema en la relación de los facto­ res ambientales; un ecosistema el sistema de relaciones que conforman los seres vivos entre sí y con el espacio que habitan. La noción de sistema es inherente a la reflexión ambiental, impregna la problemática ambiental y justifica el estilo de la gestión en la materia. Un sistema es un con­ junto de elementos en interacción dinámica orientados hacia un objetivo, que incluye su perma­ nencia indefinida. Una de la más interesantes propiedades de los sistemas es su funcionamiento unitario: la percepción de una parte desconectada del sistema, como elemento aislado, no solo deforma la comprensión del conjunto, sino que también distorsiona el de la propia parte; todo está relacionado, de tal manera que la intervención sobre cualquier elemento del sistema tiene efectos más allá de los directos y fácilmente apreciables, y son, frecuentemente, contraintuitivos. El térm ino ecosistem a se refiere a la organización vital en un determ inado espacio, donde los seres vivos, plantas y animales, interaccionan entre sí y con el medio en que viven, de tal manera que un ecosistem a no tiene una concreción geográfica general sino particular: un ecosistema es un charco de agua, un río, un pastizal, un bosque o el conjunto de la cuenca mediterránea. Tal interacción consiste en un intercambio de materia, energía e información. Margalef (1980), en su obra Ecología, define el ecosistema como: "Sistema formado por indi­ viduos de muchas especies, en el seno de un ambiente de características definidas e im plica­ do en un proceso dinám ico e incesante de interacción, ajuste y regulación, expresable bien como intercam bio de materia y energía, bien como una secuencia de nacim ientos y m uer­ tes, y uno de cuyos resultados es la evolución a nivel de las especies y la sucesión a nivel del sistema entero" Aunque la definición parece tom ar como referencia la naturaleza, el con­ cepto es aplicable también a los ambientes artificiales: una finca agrícola, un estanque o una ciudad, por ejemplo. También la Tierra, nuestro planeta, es un gran ecosistema. En los puntos que siguen se describen las principales características que permiten adentrar­ se en el conocimiento de los ecosistemas.

Sinergia El enfoque sistèmico reconoce que el todo es más que las partes; esta afirmación se apoya, fun­ damentalmente, en la idea de sinergia término que significa reforzamiento, y se produce cuando el efecto de la acción conjunta de dos o más causas es superior a la suma de sus efectos indivi­ duales; aunque menos común, también se utiliza el término antisinergia o sinergia negativa, para aludir a efectos debilitadores en lugar de reforzadores, es decir que se produce cuando el efecto conjunto de dos o más acciones es inferior a la suma de los efectos individuales. El reforzamiento puede producirse entre efectos positivos, en cuyo caso la resultante será "más" positiva, o entre negativos en cuyo la resultante será "más" negativa, pero en ambos casos la sinergia es positiva porque este signo se asocia a reforzamiento con independencia del carácter del resultado. Llevado el concepto a los sistemas significa que un sistema es mucho más que sus com po­ nentes o partes constituyentes: es una unidad de orden superior. La sinergia es uno de los atributos de los sistemas con mayores repercusiones en la gestión am biental, puesto que impactos diferentes pueden relacionarse produciendo sinergias, ge­ neralmente reforzando efectos negativos, aunque no exclusivamente; asim ism o las medidas

que se tomen para eliminarlos, reducirlos o com pensarlos, pueden reforzarse mutuamente mediante sinergias positivas o entorpercerse cuando aquellas son negativas. Muchos peque­ ños impactos pueden reforzarse para llevar al sistema a situaciones de elevada degradación y, asimismo, muchas pequeñas acciones coordinadas, producir grandes resultados.

Homeostasia El ecosistema se manifiesta, pues, como un sistema organizativo con capacidad propia de au­ torregulación y de ajuste, lo que le permite mantener su estructura, su funcionam iento y la imagen que transmite, a lo largo del tiempo, A dicha capacidad se denomina biostasia u ho­ meostasia, y representa la capacidad o potencial del sistema para reaccionar ante influencias externas: cuando una acción externa altera su estructura interna, el ecosistema reacciona en el sentido de reparar los efectos producidos y restituir el equilibrio inicial. Esta capacidad tie­ ne unos límites que no se pueden rebasar sin peligro para la permanencia del ecosistema.

Resiliencia'^ Se refiere a la capacidad o elasticidad del ecosistema —también se puede aplicar a alguna de sus com ponentes— para m antener su estructura organizativa, funcional y de imagen, ante influencias externas (figura 1.1); aunque está relacionado con el concepto de homeostasia no debe confundirse con él; éste representa la capacidad de reacción, mientras la resiliencia es la habilidad de un sistema para resistir ante los cam bios y absorberlos sin transform arse en otro distinto, incluso aprovecharlos en beneficio propio. Ambos conceptos identifican, pues, la propiedad que sostiene los ecosistem as y su conoci­ miento es fundamental para la gestión ambiental del desarrollo.

Figura 1.1. Resiliencia: capacidad de un sistema para adaptarse a incidencias externas resistiendo o cambiando para mantener su estructura, funcionamiento e imagen.

* La escritora Rosa Posadas titulaba un articulo así: Resiliencia o el arte de "rebotar". Un ejemplo gráfico del significado de ambos conceptos es el siguiente: el ser humano, que es un sistema, utiliza su homeosta­ sia cuando incrementa su metabolismo ante una reducción más o menos súbita de la temperatura exte­ rior para mantener su temperatura interior dentro de límites aceptables, mientras utilizaría su resiliencia cuando se cubre con ropas o materiales para evitar enfriarse; en el primer caso reacciona ante la alteración, en el segundo se fortalece para resistir la alteración. Llevado esto a un ecosistema fluvial, por ejemplo, la homeostasia significaría una alta integridad y buena salud de los elementos que lo forman, mientras la resiliencia se mejora incrementando el caudal y favoreciendo la circulación del agua en régimen turbulento.

M ecanism os de control Para permanecer, el ecosistema dispone de mecanismos de control. Son particularmente re­ levantes los que regulan el alm acenam iento y liberación de los elem entos nutritivos y la producción y descom posición de las sustancias orgánicas. La eficacia de estos m ecanismos aumenta con la evolución desde los ecosistemas inmaduros a los maduros, en la medida en que se va produciendo el reajuste evolutivo, la adaptación mutua de los com ponentes, ca­ paz de evitar las oscilaciones bruscas: la homeostasia y la resiliencia, en suma.

Diversidad La diversidad es uno de los parámetros con mayor valor informativo sobre un ecosistema; se refiere al número de especies que lo forman y a la presencia relativa de cada una de ellas. Unos valores bajos de diversidad denuncian la existencia de unas comunidades transitorias y sujetas a condiciones ambientales muy variables, mientras que unos valores altos de diversidad indi­ can unas condiciones ambientales estables durante un periodo muy dilatado de tiempo. La diversidad es una expresión de la estructura interna del ecosistema, resultado de los procesos de ajuste que se producen entre los individuos y su medio; está, por tanto, íntimamente relaciona­ da con la etapa de la sucesión en que se encuentre el ecosistema; por sucesión se entiende los es­ tadios sucesivos por los que pasa un ecosistema desde que se inicia su formación hasta que alcanza su clímax, situación en la que dispone del máximo nivel de diversidad, complejidad y homeostasia. La Cum bre de Río define la biodiversidad como "variabilidad de los organism os vivos, de cualquier procedencia, incluidos en los ecosistemas terrestres, marinos y acuáticos. Esto in­ cluye la diversidad en el seno de las especies, así como la de los ecosistemas". Por tanto la biodiversidad puede entenderse a varios niveles: — De las especies: riqueza y complejidad genética (información) de las especies pre­ sentes — De los ecosistemas: número de especies distintas y presencia relativa en un ecosis­ tema — De una región o comarca: ecosistemas distintos presentes — Del planeta: conjunto de todo lo anterior Conservar la biodiversidad, a nivel del planeta entero, desde la Cumbre de Río, es un princi­ pio general universalmente aceptado y elevado casi a categoría religiosa.

Flujo de materia y energía. Cadena trófica En cualquier ecosistema operan entrelazados dos tipos de flujos: el de materia y el de energía. El primero puede considerarse como un ciclo prácticamente cerrado: los nutrientes inorgánicos presentes en el medio son asimilados por los organismos vivos; de estos organismos pueden pasar a otros por ingestión o retornar directamente al medio gracias a la acción de los organis­ mos descomponedores, retorno que en una primera etapa adopta la forma de materia orgáni­ ca y, en una segunda, tras la descomposición de dicha materia orgánica, en forma de elemento o compuesto inorgánico. Así la materia se reutiliza una y otra vez en sucesivos ciclos cerrados.

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Figura 1.3. Ejemplo de pirámide ecológica simplificada de los Arribes del Duero (España).

Víboras, culebras, cuervos, musarañas, ardilla, tejón, cernícalo, urogallo

Jabalí, trucha, iución, salam andra, lagartijas, lagartos, lirón, topo, ratas, ratones, m urciélago, aves (herrerillo, mito, pinzón, verderón, reyezuelo sencillo, pito real, acentor común, mirlo, bisbita, collalba gris, golondrina, avión, ruiseñor bastardo, roquero, treparhscos, chova) Insectos {Saltam ontes, hormigas), gusanos, liebres, aves (perdiz blanca, verdecillo), marmotas, rebecos, anim ales dom ésticos

Pino negro, rododendro, arándano, enebros, nardus s trid a (cervuno), festuca supina..

Figura 1.4. Ejemplo: pirámide alimentario de una zona del Pirineo en Andorra.

Los seres vivos necesitan recibir continuam ente una cierta cantidad de energía para seguir viviendo. El organismo emplea la energía recibida en el m antenimiento de las rutas metabólicas, el movimiento, el crecimiento y la reproducción. La energía necesaria para los organis­ mos vivos se recibe de fuera, y en último término del sol. En el eslabón inferior de la cadena trófica se sitúan los productores primarios: vegetales y al­ gunas algas y bacterias; son los organismos capaces de transformar la energía electrom agné­ tica (luminosa) en energía química — única forma de energía utilizable por los organismos de los eslabones superiores de la cadena— mediante el proceso de fotosíntesis. La eficacia de tal conversión es realmente baja, del orden del 2 al 3 %, pero se extiende a todo el planeta. Los organism os incapaces de transform ar la energía electrom agnética en energía química, necesitan alim entarse de los productores primarios para garantizarse la energía necesaria. Estos organism os sirven, a su vez, de alim ento a otros situados en los eslabones superiores de la cadena alimentaria. En cada paso de ésta, desde los productores hasta los consumido­ res, se disipa una gran cantidad de energía en forma de calor. La energía total contenida en un nivel trófico de un ecosistema alcanza tan solo una décima parte de la correspondiente al nivel anterior regla del diez por ciento. Tan baja eficacia determina un límite superior en el número de niveles tróficos (4 ó 5 como máxim o la mayoría) que pueden tener las cade­ nas alim entarias. Este límite se alcanza cuando los organism os no obtienen suficiente ener­ gía para desarrollar sus actividades vitales. La pirámide ilustra cómo la afección a un eslabón de la cadena alimentaria supone quebranto para los situados más arriba y cómo la presencia de los organismos superiores, los depredadores, in­ dica un buen estado de conservación del ecosistema. Para el hombre también enseña cómo una dieta vegetariana aumenta extraordinariamente la población que puede soportar un agrosistema.

Sucesión Se refiere a la tendencia de un ecosistema a increm entar su organización interna a lo largo del tiempo durante el cual se va sustituyendo cada estado del sistema (denom inado fase o etapa serial), por otro; se denom ina clímax a la etapa term inal, culm inante, de la sucesión. La proximidad a dicha culm inación define la madurez del ecosistema. Según transcurren las etapas de la sucesión, se van produciendo los siguientes fenómenos: — Aumenta la biomasa total. — Aumenta la producción primaria. — Disminuye la relación producción primaria/biomasa. — Se reduce el tiempo de permanencia de los elementos biogenéticos fuera de los or­ ganismos. — Se complica la estructura de las comunidades y aumenta la biodiversidad. Dependiendo de las características, sobre todo clim áticas aunque tam bién intervienen las morfológicas, edáficas, etc., el clímax es muy variable; el más común es el bosque, pero no el único. La selva tropical, el bosque caducifolio atlántico, el bosque esclerófilo mediterráneo, etc. son ejemplos paradigmáticos de ecosistemas climácicos.

El papel del ecosistem a en la gestión ambiental El ecosistema se puede adoptar, y de hecho se adopta, como unidad geográfica de referencia para la toma de decisiones; función que se hace operativa a través del concepto de unidad ambiental, que no es otra cosa que la expresión externa, inventariable y cartografiable, del ecosistema sub­ yacente. Este concepto, permite romper la estructura temática, por elementos: tierra, aire, agua, suelo, vegetación, fauna, etc., de la información ambiental, sustituyéndola por información zonal referida a sectores territoriales relativamente homogéneos: unidades ambientales, las cuales pue­ den entenderse como la manifestación externa de los ecosistemas y ser tratadas como tales en el proceso de toma de decisiones. Este paso de información temática a información zonal, se hace por superposición de la información temática para obtener las citadas unidades ambientales, en una primera etapa, y la asociación de una serie de atributos descriptivos e interpretativos a cada una de ellas, después. Los atributos descriptivos e interpretativos pueden ser del estilo siguiente: — Elementos de su estructura y funcionamiento. — Posición relativa de cada unidad con respecto a las demás y a otros elementos del territorio, como las infraestructuras o los asentamientos poblacionales. — Valores o méritos de conservación derivados de los indicadores ecológicos, pai­ sajísticos, científico-culturales, funcionales y productivos. — Potencialidad o aptítud de uso y aprovechamiento para las actividades humanas. — Fragilidad o susceptibilidad al deterioro en relación con las actividades humanas. — Tasas de renovación de los recursos naturales renovables. — Ritmos e intensidades de uso aconsejables. — Capacidad de asimilación a través de los vectores aire, agua y suelo. — Capacidad de acogida para las actividades de desarrollo.

Todos estos elem entos permiten identificar las actividades "razonables" desde el punto de vista del medio físico en particular y del territorio en general, distribuirlas en él de forma ra­ cional y regular su com portam iento para con su entorno. De esta form a el ecosistem a se convierte en unidad operacional para la gestión ambiental.

El enfoque de sistem as El enfoque de sistem as significa pensar en térm inos de relaciones, es decir, de funciona­ miento, e incluir en la reflexión los conceptos de evolución y de regulación; y ello porque el sistema es el resultado de una relación sinèrgica entre sus componentes que cuenta con me­ canismos muy eficaces de interacción, cambio y regulación. Además, cada vez con mayor in­ terés se une a lo anterior, en una sociedad que da Importancia a la apariencia, la imagen que el sistema transmite al exterior; lo que aplicado al territorio y a su percepción por los ciuda­ danos, es el paisaje. Cualquier actividad humana, ubicada en un lugar determinado, es un sistema y se relaciona con su entorno form ando otro sistema superior, de tal manera que las prácticas de explota­ ción que se adopten repercutirán en el propio sistema y en el medio en que se ubican; un tratam iento con herbicidas, por ejemplo, en el caso de una finca agrícola, destruye plantas de las que se alimentan insectos que, a su vez, constituyen el alim ento capaz de proporcio­ nar la sobredosis de proteínas que requiere el rápido crecim iento de num erosas especies cinegéticas en su etapa juvenil, momento en el que la dieta es fundam entalm ente insectí­ vora; más tarde, sobrepasada esta crítica fase de crecimiento, la dieta se desplaza a graní­ vora. Por otra parte los recursos am bientales, dado el carácter sistèm ico del medio, participan de com plejas relaciones de muy difícil conocim iento, de tal forma que la utilización de uno de ellos repercute en los dem ás; esto, unido al carácter cultural y a la irreversibilidad del aprovechamiento de muchos de ellos, hacen que se generen conflictos de uso cuya solución requiere un enfoque integrado en el que participen los diferentes intereses im plicados bus­ cando la concertación. Siguiendo con el ejemplo anterior, los métodos de producción agríco­ la influyen en el interés de los cazadores, como se ha visto; y si se considera que los residuos no asim ilados por las plantas de fertilizantes, herbicidas y productos fítosanitarios, acaban en las aguas superfíciales o en las subterráneas, dicha práctica también afectará a los usua­ rios del agua.

Conservar significa utilizar bien Conservar un capital signifíca utilizar solo los intereses, y ello detrayendo la inflación. Con­ servar los ecosistemas, paisajes y recursos del territorio, consistirá en extraer la producción de bienes y servicios sin alterar su esencia y considerando que la acción humana forma par­ te del sistema. Criterios básicos, pero no exclusivos, para ello son conservar la biodiversidad, evitar la ruptura de la pirámide alimentaria, y no superar la homeostasia de los ecosistemas ni la resiliencia de los factores ambientales. Por extensión el térm ino conservación se aplica también a la mejora, potenciación, recuperación, rehabilitación y puesta en valor de los eco­ sistemas, paisajes y recursos naturales, construidos y humanos.

! " # $ %&# '( ) # % & %*&# # ) *& # El concepto de recurso natural se refiere a elem entos y procesos del medio que cumplen la doble condición de utilidad y escasez (esta última en térm inos de cantidad o de calidad; así el paisaje bello o el aire limpio solo son cualitativam ente escasos). La utilidad debe enten­ derse como beneficio material: monetario o físico, o como satisfacción inm aterial, de don­ de se deriva la existencia de recursos materiales y recursos intangibles, respectivam ente. Son materiales o tangibles generalmente los de carácter tradicional: el suelo, el agua, los ve­ getales, los animales y los minerales, susceptibles de propiedad privada y de transacciones comerciales. Otros atributos y funciones de los factores ambientales han adquirido la condi­ ción de recurso recientemente y no tienen mercado, por el momento; de éstos algunos son materiales: la biodiversidad, el aire limpio, la capacidad de asim ilación de efluentes, la fun­ ción de soporte del suelo, etc., y otros son intangibles: el esplendor de la naturaleza, el mis­ terio de un bosque, el murmullo de un arroyo, un espacio abierto y grandioso o la belleza de un paisaje, y proporcionan goce de carácter espiritual. Materiales o intangibles, dichos recursos son objeto de demanda por quienes están dispues­ tos a dedicar recursos y esfuerzos de todo tipo para conseguirlos. Sin embargo, tradicional­ mente, no han sido considerados como tales, a causa de: — Su abundancia relativa, por lo que no se produce conciencia de escasez. — La insensibilidad de la población hacia ellos y, por tanto, la ausencia de las condicio­ nes socioeconómicas que determinan su demanda. — La insuficiencia de conocimientos científicos o técnicos para su aprovechamiento. — La inexistencia de precios de mercado para ellos.

! " ! + , + + -. / Cambios en la cultura, en la información, en la tecnología y en la demanda, hacen que algo que no era útil o escaso en un momento determinado, pueda serlo en otro, adquiriendo así la condición de recurso: muchos minerales, como el hierro o el petróleo, solo alcanzaron el carácter de recurso cuando se descubrió la tecnología para extraerlos y para convertirlos en herramientas, armas, materia prima o energía; y viceversa, los anim ales de tiro, han visto desvalorizada su condición de recurso por la mecanización agrícola; la leña que ha sido susti­ tuida, en muchos sitios, por combustibles fósiles; asimismo, la cantidad disponible, la accesi­ bilidad y la calidad de un recurso varían en el espacio. Son significativos los cambios que valorizan los antes denom inados nuevos recursos: el es­ pacio abierto, el paisaje bello, la biodiversidad, vistas hermosas, el aire puro, la luminosidad, el esplendor de una puesta de sol, etc. han adquirido la condición de recursos económicos, aunque sea difícil o imposible atribuirles un valor monetario o material, en la medida en que se va creando una conciencia de escasez, no tanto por la cantidad, pues muchos de ello son inagotables y accesibles a toda la población, cuanto por la pérdida de calidad.

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En la m edida en que se intensifican las actividades y se concentra la población en ciertas zonas, determ inadas funciones de los factores am bientales adquieren la condición de re­ cursos. — La función de sumidero o receptora de efluentes: emisiones, vertidos y residuos, de los vectores am bientales: aire, agua y suelo, cuya capacidad de asim ilación deter­ mina una condición básica de sostenibilidad para las actividades humanas. — La función de soporte del medio para infraestructuras y actividades económ icas, cuya condición de sostenibilidad reside en el respeto a la vocación natural de los distintos tipos de ecosistemas. A esto hay que añadir la función de equilibrio territorial que proporcionan ciertas actividades ambientales en el medio rural al conjunto de la sociedad en cuanto fijan población de forma dispersa en el territorio, contrarrestando así la tendencia a la concentración que propicia el actual modelo de desarrollo. Estas reflexiones determinan el concepto de externalidad, negativa o positiva, a que se alu­ de más abajo.

! " " %1 +- .2 Las interacciones entre los recursos ambientales, el limitado conocimiento de ellas, la impo­ sibilidad de reproducción por el hombre que solo puede sustituirlos, y no siempre, por otros, y el hecho de que, frecuentem ente, su uso tiene consecuencias irreversibles, provoca con­ flictos de aprovechamiento entre destinos alternativos; conflicto que se complica porque tal aprovechamiento comporta ventajas y desventajas de diferente entidad para los agentes di­ rectamente implicados, las cuales repercuten sobre otros agentes con distinta capacidad de participación e intervención. El carácter social de muchos recursos y la responsabilidad pública de ellos, supone que en las decisiones que les afectan, se mezclen criterios de muy diversa índole: técnicos, sociales, económ icos, culturales, jurídicos y políticos, con diferente peso según momento y lugar, y, por ello, de difícil objetivación, lo que es, a su vez, fuente de conflictos.

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La propiedad de los recursos naturales tam bién genera conflictos. Existen tres form as de propiedad: privada, común y pública o estatal. La propiedad privada se considera por m u­ chos economistas am bientales como la forma más eficiente de asignación de recursos, pero tropieza con tres tipos de problemas: — muchos de los recursos no pueden —ó no deben— ser objeto de propiedad priva­ da por la imposibilidad de gestionar tal derecho adecuadamente y a coste razonable, — genera externalidades, y — produce un conflicto entre el interés del propietario y el de la sociedad.

La propiedad común, o propiedad de un grupo o comunidad en el que todos los individuos tie­ nen derecho a utilizar el recurso de tal manera que el resto de la comunidad también pueda servirse de él, es un sistema propio de sociedades rurales caracterizadas por una dependencia de los recursos comunes y por un inmovilismo socioeconómico, que deja de funcionar en épo­ cas de penuria o cuando incentivos de crecimiento económico estimulan el interés individual. La propiedad pública o estatal se basa en el hecho de que el Estado es socialmente neutral y persigue el bienestar global de la sociedad; sería un sistema eficiente si no fuera porque re­ sulta distorsionado por el interés de perm anecer en el poder de los grupos que controlan el gobierno en los regím enes autocráticos y por las dificultades de controlar las decisiones en los democráticos.

! " 4 , 5 +2 + Muchos recursos ambientales son indivisibles: un paisaje escénico, un yacim iento arqueoló­ gico, etc. pueden ser objeto de disfrute por muchas personas, hasta que se llegue a la con­ gestión; se trata de recursos: — Congestionables, cuyo disfrute im plica una lim itación de usuarios — a los que se puede imponer una cuota— porque pierden su atractivo a partir de un cierto núme­ ro; a esta limitación se superpone la impuesta por la fragilidad del propio recurso, y — No exclusivos, aquellos para los cuales resulta imposible, por razones materiales, cultu­ rales o de oportunidad, limitar el acceso, de tal manera que no se puede imponer un precio de uso; nadie puede ser privado de disfrutar de la pureza del aire, por ejemplo. La no exclusividad implica que, por pertenecer al común, nadie los considera como propios y nadie se atribuye la responsabilidad de cuidarlos, lo que conduce a sobreexplotación, conta­ minación o desidia, a su degradación en suma. Esto, unido al carácter y trascendencia social que tienen muchos de ellos, exige que los poderes públicos regulen el acceso al recurso y es­ tablezcan normas que garanticen su conservación.

! " 6 &. + + Particular repercusión en la gestión am biental tiene el tiempo. Atendiendo a esta variable, los recursos pueden ser:

Recursos renovables: son aquellos que se autoreproducen en el tiem po según unas tasas anuales o interanuales, de tal manera que la extracción por debajo de aquellas tasas no mer­ ma su disponibilidad futura. Se puede distinguir entre: — Recursos fluentes: los que proceden de un fuente inagotable, como el viento, la ra­ diación solar o la energía de las mareas, que se producen continuamente y se pier­ den cuando no se utilizan, pero ello no supone merma para su aprovecham iento futuro. Se pueden alm acenar en distinta forma convirtiendo el flujo en un fondo de recursos; así ocurre, por ejemplo, con la radiación solar que puede almacenarse en forma de biomasa, calor o electricidad. Tal flujo marca un umbral o límite en el aprovechamiento del recurso.

— Recursos renovables: aquellos susceptibles de perder su carácter de renovables si se agotan; son los biológicos, el suelo, el agua de un acuífero subterráneo, por ejem plo, con distintos flujos y tasas de renovación. La sostenibilidad de las acti­ vidades que utilizan este tipo de recursos, exige el respeto a dichas tasas de re­ novación; así la capacidad biológica de reproducción de los recursos m adereros, cinegéticos o piscícolas, constituyen el umbral por encima del cual el consumo des­ truye el propio recurso impidiendo su permanencia. En el caso de los acuíferos sub­ terráneos, la explotación está limitada por su recarga anual o interanual. — Recursos no renovables: aquellos recursos cuya reposición natural es tan lenta que las cantidades existentes pueden considerarse fijas y ubicadas en lugares concretos. De este tipo de recursos se pueden considerar dos tipos: - Los que se consumen cuando se utilizan, como los minerales y combustibles fósiles, cuya disponibilidad disminuye inexorablemente con el tiempo, y - Los que no se consumen cuando se hace uso de ellos, como los de tipo cultural: ya­ cimientos arqueológicos y paleontológicos, paisajes minerales o monumentos histó­ rico artísticos. En función de las cantidades disponibles del primer tipo de los mencionados, se pueden dis­ tinguir tres conceptos: — reservas actuales: cantidad y localización conocida y extraible con rentabilidad a los precios actuales, — reservas potenciales: estimación aproximada de la cantidad existente y de su localiza­ ción y cuya explotación depende de que los precios sean suficientemente altos para su rentabilidad, y — existencias: cantidad existente de recurso en localizaciones y estado tal que resultan difícilmente explotables, como por ejemplo los metales disueltos en el agua de mar. Un dato im portante en relación con estos recursos se refiere al periodo de tiem po de que se dispone hasta su agotamiento, lo que se calcula sobre las reservas y las tasas de consumo previsibles; las valoraciones realizadas suelen subestim arlo y más hacia el futuro, cuando se considera que muchos de estos recursos pueden reutilizarse y que aparecen sustitutos o su­ cedáneos a medida que avanza la ciencia y la técnica. El desarrollo sostenible obliga, en relación con el consumo de los recursos no renovables que se consumen cuando se utilizan, las siguientes precauciones: — Utilizarlos dando prioridad a los aprovechamientos que admitan el reciclado, la reuti­ lización o la recuperación, por este orden, de los recursos sobre aquellos que supon­ gan un consumo definitivo de ellos. En la medida en que un recurso va siendo más escaso, encarece su precio, y entra en juego la opción de volver a utilizarlo, lo que implica una tecnología sustitutoria. Se trata de considerar como recursos los residuos de la explotación del recurso primitivo. El reciclado se refiere a la reintroducción del residuo en la misma actividad: caso del agua de refrigeración utilizada en numero­ sos ciclos, o en el mismo sector: caso de los envases retornables, del vidrio, plásticos o papel usados como materia prima de la fabricación de los mismos productos; la reutilización se refiere a la introducción del residuo en un proceso distinto: caso del

aprovechamiento de chatarras para nuevos usos en metalurgia, conversión en ener­ gía, como ocurre con la incineración de residuos, etc. En todo caso, de acuerdo con el segundo principio de la termodinámica, el reciclado y la reutilización tienen unos lími­ tes, no pudiendo nunca ser indefinido ni llegar a la totalidad del producto. — 7erorqiv/zor aquellos aprovechamientos en los que no sea posible el reciclado o la reutili­ zación para priorizar los que sean más eficaces para la calidad de vida de los ciudadanos. — Respetar unos ritmos en su consumo. Resulta difícil establecer dicho ritmo o tasa ra­ zonable de aprovechamiento, pero el siguiente razonamiento permitirá acercarse a ello. Debe entenderse el agotamiento de un recurso natural no renovable en térm i­ nos de su desaparición y de la existencia de una tecnología de reemplazo que pueda facilitar la misma utilidad a menor coste; antes o después aparecerá esta tecnología, por lo que no es razonable reducir al mínimo el ritmo de consumo (con el fin de legar la máxima cantidad a las generaciones futuras, pues tarde o tem prano llegarán las generaciones que se verán privadas de ellos), sino a unas cotas tales que permitan el desarrollo de las tecnologías sustitutorias antes de su agotamiento. En cuanto a los recursos naturales que no se consumen cuando se utilizan, el criterio de sos­ tenibilidad se asocia a unas ciertas intensidades de uso: número de personas por unidad de superficie y de tiempo que utilizan el recurso. Por ejemplo, una cueva, una ruina arqueológi­ ca, o un yacimiento paleontológico, solo admite un número de visitantes, usuarios por unidad de tiempo y de superficie, si se quiere garantizar su integridad.

!"7 / La economía tradicional se concibe como una corriente de intercambio entre productores y con­ sumidores, que olvida las estructuras sociales y los procesos naturales; el tratamiento que da a los recursos naturales, se apoya en el dinero, concepto completamente desconectado del mundo real. Por esto surge la Economía Ecológica que propone entender el sistema social como un ecosistema y la economía en términos de flujo de energía y materiales entre su agentes, como hace la ecolo­ gía en el mundo natural. Como en éste, las relaciones de intercambio económico, están sometidas a los principios de la termodinámica, de modo que todo acto económico implica un proceso de degradación, es decir, un aumento de la entropía, que se manifiesta en agotamiento de recursos, transformación indeseable de espacios y generación de residuos. Las generaciones futuras recibi­ rán, en consecuencia, una herencia degradada, sin que medie en ello ninguna transacción basada en la oferta y la demanda; la economía ecológica, interpreta esta circunstancia como el fracaso de los criterios de valor propios de la economía convencional. Por ello, y porque no internaliza las externalidades: efectos externos no imputados a los costes, niega legitimidad al mercado. La economía ecológica considera inaceptable la asignación de recursos basada en las relacio­ nes oferta demanda, porque ignora criterios esenciales en una asignación eficiente, cual son las relaciones de equidad intra e intergeneracional, la conservación de recursos, etc. La economía ecológica considera el sistema económico como un subsistema del sistema global, de tal manera que el análisis económico tendría que plantearse en términos de relaciones en­ tre sistemas interdependientes, reconociendo que el económico funciona en el seno del sistema social y dentro del ecosistema global; un subsistema que depende de factores no económicos y

que se sustenta sobre el "capital natural, cuyo funcionamiento (flujos de materiales y de ener­ gía, etc.) es prioritario a las leyes del mercado. Asume que el crecimiento económico indefinido es insostenible desde el punto de vista de la capacidad del planeta Tierra. Se trata de engranar la economía con la ecología para producir un desarrollo ambientalmente sano, socialmente soli­ dario con las generaciones actuales y futuras y económicamente viable a largo plazo. Otro de los elementos de divergencia de la economía ecológica, se refiere al capital financiero, centro de atención del análisis económico convencional, el cual no coincide con el capital real de una sociedad, que incluye el patrimonio natural, único realmente relevante para el crecimien­ to económico. Asimismo tampoco acepta la economía ecológica el concepto de producción de la economía tradicional, en cuanto supone dilapidación de recursos y aumento de la entropía. De acuerdo con todo lo anterior, la economía ecológica plantea la necesidad de corregir los indicadores monetarios con otros de tipo físico. En este sentido, la Contabilidad Nacional se transforma en las llamadas Cuentas de la Naturaleza, que añade a los indicadores macroeconómicos los activos y pasivos naturales. De esta manera el consumo de los recursos natura­ les, la tala de un bosque, por ejem plo, en actividades productivas se contabiliza como una pérdida de riqueza, gasto, y no un aumento de riqueza, ingreso. En síntesis la econom ía ecológica plantea un nuevo paradigm a basado en los criterios de sostenibilidad expresados más arriba: respetar las tasas de renovación de los recursos re­ novables, respetar unos ritmos de consumo de los recursos naturales no renovables que se consumen cuando se utilizan o una capacidad de carga en los que no se consumen (cultua­ les) y respetar la capacidad de asimilación del medio.

!"8 9 El concepto de externalidad se refiere a los efectos de un agente socioeconómico sobre otro u otros agentes por cualquier vía que no sea el mercado. Pueden existir en el lado del consumo y en el de la producción, y s e r , en am bos casos, positivas (economías externas) o negativas (deseconomías externas). Para el tratamiento de las externalidades se utilizan tradicionalmen­ te dos tipos de instrumentos: regulación pública ajena al mercado e impuestos (para las ne­ gativas) y subvenciones (para las positivas). Por su parte, la lógica de la economía de mercado propone atribuir un precio a este tipo de efectos que los beneficiarios estén dispuestos a pa­ gar, pero esta idea choca con la dificultad de atribuir precios monetarios a aspectos tan extraeconómicos como la belleza de un paisaje o la diversidad biológica, y de someter a las leyes del mercado factores cuyo valor es el carácter funcional, ético o estético, tan alejados de ellas.

! 3 &&( &(: ;& < %%() #; %( #(# '( ) Como el medio ambiente y como el ecosistema, el territorio también es un sistema (figura 1.5) que manifiesta el estilo de desarrollo porque es una construcción social inexorable de la pobla­ ción a través de las actividades que viene practicando desde la noche de los tiempos (y continua­ rá indefinidamente) sobre el medio físico; puede considerarse integrado por cuatro subsistemas:

C om p one ntes y relaciones entre ellas C onstrucción social. E xpresión E spacial del Estilo de D esarrollo de una S ociedad

Figura 1.5. Sistemo territorial: una construcción social sobre la naturaleza.

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usos ANTRÓPICOS

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Figura 1.6. El medio fisico: subsistema constituido por los elementos y procesos del ambiente natural y sus rela­ ciones tal como se encuentran en la actualidad.

- El medio físico: es el territorio y recursos naturales, sistema (figura 1.6) formado por los elementos y procesos del ambiente natural, tal y como se encuentran en la actualidad: el aire, el clima, el suelo y subsuelo, el agua, la vegetación, la fauna, el paisaje, las inte­ racciones entre ellos, los procesos de erosión y sedimentación, de recarga de acuíferos subterráneos, de interacción entre hábitats y comunidades, formas antrópicas de apro­ vechamiento de los recursos naturales, de utilización primaria del suelo, etc. - La población y sus actividades de producción, consum o y relación social. Es decir, en cuanto fuerza de trabajo, en cuanto dem andante bienes y servicios y en cuan­ to sujeto de relaciones sociales, así como la base, estructura y especialización de la economía. Si el medio físico es el soporte del sistema territorial, con un papel más

bien pasivo, la población es su centro, con un comportamiento activo. La población es el agente fundamental: adapta el medio físico para ubicar sus actividades, toma recursos de él para transform arlos en su propio beneficio y le incorpora los dese­ chos o productos no deseados. — El poblamiento: modelo organizativo de la población en el tiempo y en el espacio; está constituido por los asentamientos: ciudades, pueblos, aldeas, pedanías, caseríos, etc., y los canales a través de las cuales se relacionan intercambiando personas, mercan­ cías, energía e información: infraestructuras de transporte y de comunicación. Este subsistema determina la capacidad de acceso de la población a la explotación de los recursos naturales del territorio, la medida en que puede ser abastecida, de una for­ ma económica, en bienes y servicios sociales y las posibilidades de interrelación social determinantes, a su vez, de la estructura y vertebración de la sociedad. — El marco legal e institucional, que adm inistra las reglas de funcionam iento, cons­ tituido por las leyes humanas y por las que regulan los sistemas, así como por las instituciones públicas o privadas y los agentes socioeconómicos. A su vez, cada uno de los subsistemas queda configurado por un universo de relaciones en­ tre elementos y procesos más simples. Así conceptualizado, el sistema territorial se confunde parcialmente con el sistema am bien­ tal y se solapa con él; cualquier m odificación am biental es, a su vez, m odificación del sis­ tema territorial y a la inversa. Algunas com unidades autónom as incluyen la evaluación de im pacto territorial paralelam ente a la EIA como requisito para la aceptación de los proyec­ tos; en las que no se hace esta separación, la evaluación del impacto ambiental implica, di­ recta o indirectamente, la consideración del impacto territorial. Si un proyecto, por ejemplo, afecta a la estructura del poblamiento, esto tiene evidentes repercusiones am bientales, en sí mismo porque supone un desplazam iento de población, e indirectamente porque implica actuaciones en materia de infraestructura de transportes, edificaciones, etc. PAISAJE

COMPONENTE OBJETIVA:

COMPONENTE SUBJETIVA;

LA BASE P AISAJÍSTICA O EXPRESIÓ N EXTERNA DEL S ISTEM A TERRITO RIAL

LA PER CEPCIÓ N DEL SISTEMA TE R R ITO R IA L POR LOS O BSE RV AD O R ES PÓTENC IALES

Figura 1.7. El paisaje es la percepción polisensorial y subjetiva del sistema territorial.

! 4 ; (# =: ; &% ;%(>) #(# &&( &( El paisaje (figura 1,7) es la percepción polisensorial y subjetiva del sistema territorial. Esta percepción se produce de una vez sobre el conjunto —"compositum "— sobre la "forma que nos forma y nos informa" del sistema, es subjetiva, variable, por tanto, con el perceptor, y se adquiere a través de todos los órganos de percepción, directos e indirectos, que operan en el perceptor: vista, oído, olfato, tacto, ...Es la experiencia perceptiva quien induce en el indi­ viduo los sentimientos determinantes de la clasificación y valoración del paisaje; y en cuanto manifestación de lo que subyace, indicador de la calidad ambiental,

"El paisaje somos nosotros; el paisaje es nuestro espíritu, sus melancolías, sus placi­ deces, sus anhelos, sus tártagos. Un estético moderno ha sostenido que el paisaje no existe hasta que el artista lo lleva a la pintura o a las letras. Solo entonces — cuan­ do esta creado en el arte— comenzamos a ver el paisaje en la realidad. Lo que en la realidad vemos entonces es lo que el artista ha creado en su numen" Azorín, 1940. El Paisaje de España visto por los Españoles. El paisaje se concibe como un factor ambiental ligado a una experiencia subjetiva; esta subjeti­ vidad no invalida la posibilidad de aproximarse a su análisis con unas mínimas garantías de ob­ jetividad, por cuanto existen, en un lugar y cultura dados, elementos positivos y negativos en la percepción ampliamente compartidos, como lo demuestran recientes investigaciones, en el cam­ po de la ecología, de la psicología y de otras aproximaciones científicas al conocimiento del medio.

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y

El paisaje, en cuanto manifestación externa y conspicua del medio, es un indicador del esta­ do de los ecosistemas, de la salud de la vegetación, de las comunidades anim ales, del uso y aprovechamiento del suelo y, por tanto, del estilo de desarrollo de la sociedad y de la calidad de la gestíón de dicho desarrollo.

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Estructura Textura general Elementos antrópicos: del territorio: históricos, culturales, general del residenciales, medio físico: tejido parcelario. infraestructuras. cobertura materiales, Industriales, etc. procesos y vegetal, usos del suelo, etc. formas

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colores, sonidos, ruidos, olores, observación fauna silvestre, rutas migratorias, etc.

Perceptores potenciales del paisaje Lugares relevantes para la percepción: puntos, lineas y zonas

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naturales, construidos y culturales

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Grandes unidades morfoestructurales

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Evolución reciente y tendencias de cambio tiacia el futuro

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Dinámica de los actores y sus consecuencias en el paisaje : Actores Presiones, Efectos, Impactos , Respuestas

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Exposición visual (emisión de vistas)

Elementos determinantes de la Capacidad de Absorción

i*.

Potencial de vistas (recepción de vistas)

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Fragilidad visual

% )# &*%%(>) ; (# = E %( $* *& Figura 1.8. Conocer e interpretar el paisaje requiere tres niveles de aproximación: conocer la base paisajística y los lugares y perceptores potenciales, interpretar tal conocimiento en términos vaiorativos y de fragilidad y for­ mular medidas para la construcción del paisaje hacia el futuro.

Pero, al mismo tiempo, el paisaje refleja el bagaje cultural del sujeto que lo percibe. Si la ma­ nifestación externa visual, olfativa, táctil es una experiencia sensorial directa, el significado del objeto percibido para el sujeto depende de las coordenadas culturales de éste y del ar­ chivo histórico alm acenado en aquel: tanto en los paisajes antropizados como en los natu­ rales. Así pues hay una doble componente cultural en la percepción del binomio hombreentorno: el archivo histórico presente en el objeto paisajístico y el archivo cultural del sujeto. La me­ moria histórica está presente en ambos elementos de la percepción. Puede afirmarse que el hombre crea paisaje, pero al mismo tiempo, éste modela afectiva y físicamente a aquel; si existe una adaptación del paisaje a las necesidades del hombre a tra­ vés de la historia, tam bién hay una paralela adaptación del hombre al paisaje. Todo ello en una evolución indisociable de mutuos influjos que van configurando el complejo de interac­ ciones que determinan la vivencia perceptual. El hombre es configurador del paisaje, pero al mismo tiempo, es parte de él y sujeto receptor.

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El paisaje se considera actualm ente como recurso, en el sentido socioeconóm ico del térm i­ no, porque cumple la doble condición de utilidad y escasez. Utilidad para la población y es­ casez para que resulte realmente un bien económ ico. En cuanto percepción polisensorial y subjetiva del medio, el paisaje es ilim itado, pero no ocurre así con los paisajes de calidad, aquellos capaces de inducir sentimientos de agrado en el observador. A estos son aplicables las dos condiciones citadas, determinantes de la consideración de recurso natural. Que el paisaje de calidad es útil al hombre, no necesita argumentación: es apreciado por to­ das las capas sociales, si bien de forma diferente según el nivel cultural de cada uno, pero con constantes en la apreciación: — positiva para un gran número de componentes: relieve variado, presencia de agua limpia y en movimiento, de vegetación frondosa, de elementos topográficos sobresa­ lientes, de sonidos y olores gratos, de orden, posibilidad de observar animales silves­ tres, etc., — negativa para otras: presencia de escombros y basuras, de agua sucia y/o estancada, de olores pestilentes, de sonidos discordantes como el ruido del tráfico, de edifica­ ciones construidas con materiales, colores y diseños estridentes, de monotonía, etc. Que el paisaje de calidad es escaso, también resulta obvio, porque obvio es el hecho de la de­ predación paisajística por actividades de muy diversa naturaleza y de magnitud creciente: lo­ calización industrial, urbanización, infraestructuras de todo tipo, agricultura intensiva, minería, depósitos de residuos, etc. Puede afirmarse que existe una demanda generalizada, creciente y cualificada por el paisaje de calidad. Paralelamente, la oferta de paisaje resulta cualitativamente decreciente y, en conse­ cuencia, el paisaje de calidad adquiere el carácter de recurso crecientemente escaso. Si la dem anda de paisaje se concentra en el medio urbano, al menos en proporción equi­ valente a la proporción de población que habita las ciudades, la oferta es patrim onio rural,

siendo parte indisociable de este patrim onio la presencia del hombre, su huella histórica y su cultura. El paisaje, en general, puede considerarse como recurso renovable dado su carácter dinám i­ co, evolutivo, cambiante, capaz de ser generado, como renovables son la mayor parte de las componentes que lo constituyen. En la vieja Europa prácticam ente todo el paisaje es fruto de la actividad humana, apenas quedan paisajes vírgenes, naturales. Históricamente el pai­ saje actual se ha ido formando a un cierto ritmo, que en conjunto puede considerarse lento, a pesar de que en ciertos momentos las "tasas de renovación" se han disparado: piénsese, por ejemplo para el caso español, en la colonización de tierras, en los periodos de desam or­ tización, en la introducción del ferrocarril, en el desarrollo de la minería o de la siderurgia, en los cuales el paisaje arbolado sufrió una trem enda recesión. Este paisaje rural histórico suele ser apreciado generalmente como valioso, no tanto por la presencia o abundancia de elementos positivos en la percepción, cuanto por la ausencia de los negativos. Se trata de paisajes consolidados, donde fenóm enos naturales o introducidos frecuentem ente aum en­ tan la diversidad y, por tanto, el valor; tal es el caso de procesos erosivos intensos, de la es­ tructura parcelaria tradicional del suelo rústico técnica y económ icam ente inviable pero de gran plasticidad, sobre todo cuando aparecen cerradas por muros secos o por setos vivos, aterrazamientos en pendientes que agrológicamente no se justifican, cultivos en terrenos inviables como por ejemplo sobre cenizas volcánicas, etc. El criterio ante estos valiosos paisajes rurales, abiertos, que han adquirido una especie de ar­ monía y naturalidad consustancial con su entorno, ha de estar presidido por la conservación. Cualquier actuación que pueda afectarles ha de tener en cuenta su valor y su fragilidad; de otro lado deben ser considerados como recursos capaces de aprovechamiento por activida­ des de tipo turístico o recreativo compatibles con su capacidad de acogida. Es un criterio en cierto modo opuesto al paisaje urbano donde el criterio está presidido por la renovación y consiguiente creación de paisaje.

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Si se atribuye al paisaje la condición de recurso socioeconóm ico debería ser inventariable, valorable y explotable m ediante actividades de tipo social o económ ico. Si lo primero se acepta, con más o menos reservas, lo segundo repugna a aquellos expertos que adoptan una actitud romántica en su aproximación al conocimiento del paisaje. Sin embargo, bajo un punto de vista proactivo, debe reconocerse que, si no directamente, el recurso paisaje es valorable no solo en térm inos de su grado de excelencia intrínseco, sino también a través de las actividades económicas que genera o que encuentran su justificación en la presencia de un paisaje de calidad. Se trataría de una especie de valor potencial de uso, de un recurso renovable susceptible de ser inventariado, valorado y utilizado. La Inventariación del recurso, inexcusable para la ordenación, planificación y gestión de las actividades humanas en el territorio, dispone de métodos suficientem ente operativos. Pro­ porciona buenos resultados, aunque existen otras formas de inventario, expresarla en térm i­ nos de los siguientes parámetros: — paisaje intrínseco, representado por unidades territoriales perceptualmente autocontenidas o de percepción homogénea,

— potencial de vistas, expresado por las zonas receptoras de vistas, — Exposición visual o visibilidad del territorio desde las zonas frecuentadas por la pobla­ ción, — paisajes y elementos singulares en la percepción El valor, entendido como méritos de conservación, que nada tiene que ver con el precio de mercado, de las unidades inventariadas viene definido por la sensación que produce en el observador el "compositum" que forman sus características perceptibles. El valor es el resul­ tado de una vivencia subjetiva determinada por la percepción, la cual permite hacer un ju i­ cio personal sobre su calidad. De ahí que se utilice como una de las técnicas de valoración del paisaje el análisis de preferencias, basado en la aceptación de que el valor de un paisa­ je es función del número de personas que lo prefieren. Otras veces la valoración se apoya en el criterio de expertos independientes, cuyos juicios de valor se aceptan por las partes im pli­ cadas en los resultados de la valoración. En ocasiones la valoración de una unidad de paisaje se basa en la ponderación de las com ponentes que la constituyen, y otras, por fin, se acep­ ta como indicador del valor una medida de la singularidad relativa de los elementos que for­ man las diferentes unidades. El inventario del potencial de visualización del territorio, admite mayor objetividad, al menos en la detección de los puntos o zonas donde este potencial es elevado, que es lo que real­ mente tiene una utilización más clara e inm ediata en la planificación del territorio o en la gestión ambiental. Se desprende del análisis topográfico del territorio y se valora en térm i­ nos de la profundidad y amplitud del campo de visión y de la calidad del tema de las vistas, aspecto éste que se deduce del valor de las unidades de paisaje percibidas; haciendo variar dichos elementos profundidad de campo, amplitud de campo y calidad del tema se obtienen unidades de mayor o menor potencial de vistas. Algo similar puede señalarse respecto a la exposición visual, donde lo que interesa, a efectos de ordenación y gestión territorial, es detectar las zonas más visibles desde núcleos habita­ dos, vías de comunicación o lugares más frecuentados por la población. Tanto el paisaje intrínseco como el potencial de vistas, se comportan claram ente como re­ cursos socioeconóm icos susceptibles de ser aprovechados por la población, que puede ob­ tener de ellos beneficios de índole social o económica. En cambio la exposición visual opera en la gestión del medio como un condicionante que limita las posibilidades de utilización del territorio en tanto que soporte de actividades; se trata de un parámetro definitorio de la fra­ gilidad paisajística, derivada de tercer grado que se deduce del cruce entre calidad y exposi­ ción visual: una zona de alto valor y muy visible, será paisajísticamente frágil.

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0 ! #; & & % )%( )%( '( ) Aunque la interacción del hombre con su entorno puede ser benéfica o perjudicial para éste, son los efectos negativos los que han generalizado una preocupación ambiental fácil de per­ cibir empíricamente, cuyas causas y manifestaciones, sin ánimo de exhaustividad, se expo­ nen a continuación. Algunas de las causas más importantes se pueden concretar así: La conciencia mundial, a partir de la iniciación de los vuelos espaciales a finales de la déca­ da de los sesenta del pasado siglo, sobre lo singular, precioso, lim itado y frágil del "Plane­ ta Azul", aspecto que presenta la Tierra desde el espacio exterior. Visto desde el espacio, el Planeta Azul no solo resulta pequeño, sino que solo una mínima parte de él acoge a ese sor­ prendente fenómeno llamado vida. La Biosfera, en efecto, apenas ocupa, en términos relati­ vos, una estrechísima capa en la superficie de la Tierra. La ampliación del concepto de desarrollo desde lo cuantitativo y monetario hacia lo cualitati­ vo, incluyendo lo intangible, hasta ser identificado en la actualidad con calidad de vida. Esta se considera formada por tres componentes: nivel de renta, condiciones de vida y trabajo y calidad ambiental, cuya importancia relativa varía en el tiempo y en el espacio. En la medida en que una población tenga mayor o menor calidad de vida estará más o menos desarrolla­ da, con independencia del lugar del planeta en que habite. Es lo que ha venido en llamarse desarrollo sostenible, expresión desvalorizada por una masiva e interesada utilización, pero que en términos rigurosos alude a un desarrollo sensato es decir, equilibrado entre las tres dimensiones que lo forman: la económica, la social y la ambiental. La incertidumbre sobre la naturaleza, signo, lugar y momento de los efectos que produce la acción humana en el medio. Existe incertidumbre, por ejemplo, sobre el llamado cambio cli­ mático, denunciado por el incremento de la temperatura media del planeta y los numerosos fe­ nómenos que se vienen observando supuestamente asociados a ella, cual es la reducción de los

'Cuestión: Diccionario de María Moliner: Asunto del que hay que ocuparse, que requiere una solución o una respuesta. Cosa que constituye una dificultad, duda o problema. Diccionario de Julio Casares: Pregunta que se hace o proposición que se formula para averiguar la verdad de una cosa por medio de la discusión. Asunto o materia dudosa o discutible.

casquetes polares, las irregularidades climáticas, etc. o sobre el fenómeno de la lluvia àcida; y, a nivel local, sobre las consecuencias reales de muchas intervenciones humanas, porque no se co­ noce suficientemente el funcionamiento del sistema, de su evolución y de su forma de reacción. El carácter irreversible de muchos impactos: la ocupación de suelo agrícola por los desarro­ llos urbanos, industriales o por las infraestructuras, la pérdida de fertilidad por erosión, la deforestación generalizada y consiguiente desertización, la reducción de biodiversidad, el agotamiento de acuíferos subterráneos, etc. La descom unal capacidad de alteración del medio por parte del hombre. Se suele afirmar que el movimiento de tierras es barato, para justificar la alteración del relieve que reclaman las grandes obras públicas o ciertas promociones urbanísticas, la deforestación masiva es fá­ cil con los m odernos defoliantes, la producción de gases de efecto invernadero es enorme por la industria, el transporte o la agricultura y ganadería, etc. El rápido crecimiento demográfico registrado en los últimos tiempos y los hábitos de consu­ mo de la población, cuya "huella ecológica" lleva a la sospecha de que se puede haber supe­ rado la capacidad del planeta para soportarla. La gran cantidad de población afectada por im pactos de fácil percepción. En la medida en que la población se concentra en las grandes ciudades, se hace más evidente el fenóm eno de la contaminación atmosférica producida por ellas mismas, y se acrecienta la sensibilidad social por ella; la escasez de agua en cantidad y calidad o la contam inación marina, afectan cada vez a una mayor proporción de la población del planeta. La crisis de ideologías, de valores y de religiones que experimenta la civilización actual, y la incoherencia entre la ideología y los comportamientos de muchos agentes socioeconómicos. La convicción de las fuerzas políticas y económ icas sobre los beneficios que representa un replanteam iento de las actividades económ icas inform ado por la sensibilidad am biental y comprometido con sus problemas. Por su parte las manifestaciones de una preocupación social por el medio ambiente, se per­ cibe en el reconocim iento creciente de problemas y riesgos a todos los niveles y escalas so­ ciales, como muestran los siguientes hechos constatables: La alusión recurrente de políticos y otras personas electas o con responsabilidades públicas hacia la "cuestión" ambiental. La proliferación de grupos de presión vagamente denom inados "ecologistas", de ONG's. etc. y la presencia en la política de form aciones "verdes" que propician una nueva configuración de la sociedad y un diferente estilo de desarrollo. El número creciente de actitudes explícitas de crítica, de denuncia, de quejas, etc. que, des­ de sectores muy am plios y diversos de la sociedad, se hacen a los entes públicos ante com ­ portamientos ambientalmente inadecuados. El increm ento de actividades de conservación, mejora o restauración am biental por parte personas o de entidades no oficiales, fenóm eno que se manifiesta por la dem anda de ayu­ das y subvenciones a patrocinadores privados o a la Administración. La aparición de instrum entos orientados a im plicar a propietarios y usuarios de terrenos a implicarse en la explotación racional, sostenible, de los recursos; es notable el denominado

"custodia del territorio, instrumento de gestión que vincula la propiedad privada de predios a la conservación del patrimonio natural y cultural del que disponen, buscando su compatibili­ dad con el aprovechamiento sostenible de los recursos; y ello sin detrimento de los beneficios económicos que la finca proporciona. Asimismo, la responsabilidad social corporativa preten­ de compatibilizar los legítimos beneficios de entidades privadas con el beneficio público. Las reivindicaciones de sindicatos y otros agentes socioeconóm icos sobre: la consideración del medio ambiente laboral y de los trabajadores, el papel del medio ambiente como motor para la generación de empleo, la prevención de degradaciones am bientales en cuanto éstas suponen la merma o desaparición de recursos públicos. No obstante parece que el ritmo de destrucción/alteración del planeta no queda com pensa­ do por el ritmo al que la sensibilidad ambiental aumenta la conciencia social y sus repercu­ siones en la gestión ambiental. Por otro lado, las sucesivas crisis del desarrollo y la forma de enfrentarse a ellas parecen poner de manifiesto que la consideración de la sociedad moder­ na por el medio ambiente y por el estilo de desarrollo que propicia es meramente epidérm i­ ca y no cala en decisiones de fondo sobre la cuestión. La generalización de la prometedora idea de desarrollo sostenible y su frívola aplicación a cualquier cosa, parecen haber banalizado este concepto hasta niveles inaceptables.

0 0 F%*#((G '( ) El diccionario de María Moliner, define el término "cuestión" como "asunto del que hay que ocuparse, que requiere una solución o una respuesta; y también como "cosa que constituye una dificultad, duda o problema". El diccionario de Julio Casares, lo entiende como "pregunta que se hace o proposición que se formula para averiguar la verdad de una cosa por medio de la discusión" o "asunto o materia dudosa o discutible". En este capítulo se pasa revista a la "cuestión" ambiental a diferentes niveles territoriales.

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La problemática en torno al medio ambiente está determinada porque el estilo de desarrollo, las pautas de comportamiento de los agentes socioeconómicos y los hábitos de consumo de la población en los países desarrollados, no son ampliables a todos los habitantes del planeta. El desarrollo que se va im poniendo manifiesta una orientación hacia el denominado modelo centro-periferia, que consiste en que la población y la actividad económica tienden a concen­ trarse en determinadas zonas y ejes — centrales— mientras paralelamente se generan áreas vacías de población y de actividad —periferias—: este modelo se reproduce a todos los nive­ les: mundial, regional y local, e incluso es aplicable a las relaciones campo-ciudad en la medi­ da en que en el campo funciona un fenómeno de sumidero círculo vicioso según el cual la

^El término "sumidero" también se aplica a la fijación por el medio rural de contaminaciones procedentes de otras fuentes.

falta de inversión y de oportunidades en el medio rural propicia el vaciado de población, fenó­ meno que justifica, a su vez, la ausencia de inversión; los ciclos pueden continuar hasta el total agotamiento poblacional del medio rural; el modelo es también aplicable a países periféricos.

BAJA DENSIDAD DE POBLACIÓN

ESCASEZ DE INVERSIÓN

Figura 2.1. Efecto sumidero en el medio rural.

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El modelo es indeseable por el desequilibrio territorial que comporta, el cual es responsable, a su vez, de dos fenómenos paralelos con graves consecuencias ambientales: la congestión de unas zonas y la paralela desertificación de otras, y en ambas, la reducción de la calidad de vida. — La congestión en los centros y ejes de desarrollo, supone destrucción de ecosistemas y paisajes por ocupación, intensa explotación de recursos naturales y materias primas, fuerte emisión de contaminantes, fricción del espacio, consiguiente dificultad de des­ plazamiento e incremento de emisiones por transporte, inseguridad, etc. — La desertización paralela de las periferias también afecta negativamente a ecosistemas valiosos, al patrimonio construido y al paisaje, en este caso, por falta de los cuidados que requieren la presencia humana; al aprovechamiento de recursos por dificultades de ac­ ceso a su explotación. Al fenómenos se asocian también problemas de aislamiento e in­ seguridad y, en última instancia, la destrucción del sistema socioeconómico preexistente. El comportamiento de los agentes socioeconómicos, aunque poco a poco va cambiando, pare­ ce seguir presidido por la idea de que el medio ambiente no es negocio, que resulta más renta­ ble contaminar que depurar; y ello a pesar de los esfuerzos de las administraciones públicas por extender y hacer económicamente atractivo, a través de diversos instrumentos, un comporta­ miento ambiental comprometido. Esta idea parece estar cambiando, al menos en los países más desarrollados, cuando se presenta al medio ambiente como un gran fondo de empleo hacia el fu­ turo, como factor de localización y de competitividad y como componente de la calidad de vida. En cuanto a la población en general, relaciona la felicidad con un continuo aumento del con­ sumo de energía y de bienes materiales; y ello a pesar de la constatación de que la esperan­ za de vida y otros índices objetivos de bienestar no están correlacionados con grandes tasas de consumo energético o material, sino que parece ocurrir precisamente lo contrario. Facto­ res culturales impiden la difusión de formas de vida y comportamiento menos consumistas y la

aplicación del viejo principio pensar globalmente y actuar local e Individualmente, cuya poten­ cia se vislumbra con solo pensar en las consecuencias de unos hábitos más andariegos en las ciudades, de la adopción de otras formas de recreo y esparcimiento, de un desplazamiento de la dieta humana hacia los vegetales, de la capacidad de disfrutar de cosas sencillas que suelen ser gratis, y, en suma, de la presión sobre los gobernantes que haría un estado de opinión sen­ sible a los problemas ambientales. " Cuando sepamos comer menos, calentarnos menos en invierno y refrescarnos me­ nos en verano; cuando sepamos construir inmuebles mejor aislados y calentados por barrios con el agua de refrigeración de las centrales térmicas; cuando los hom­ bres hayan vuelto a ir andando al trabajo y las mujeres a reutilizar las mismas bol­ sas de tela encerada para ir al mercado; cuando los niños vuelvan a leer el Libro de la Selva o los cuentos de Perrault, en lugar de mascar chicle delante de la televi­ sión; cuando las amas de casa vuelvan a tener conocimiento del jabón de Marsella y renuncien a querer lavar más blanco que el blanco de su vecina; cuando los cons­ tructores hayan vuelto a aprender a construir, los maestros a enseñar, los jóvenes a escuchar, los dirigentes a dirigir, entonces puede ser que la Humanidad vuelva a te­ ner derecho a vivir y puede que la Naturaleza le ayude nuevamente." Jacques Picard. Discurso ante el III congreso del W.W.F

Ocupación •Urbanización creciente: sobrepoblación L

Sobreexplotación RNs: L;C .

• Deforestación

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• Frontera agrícola •Terrenos fértiles

•Contaminación: M% % ,

Agujero capa ozono

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PROBLEMAS GLOBALES

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PROBLEMAS REGIONALES Y LOCALES

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RN's: agua, biomasa, animales @

Ocupación: Urbanización, Infraestructuras.

Atmósfera, Agua, Suelo Residuos peligrosos Riesgos industriales

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Figura 2.2. Los problemas globales y su reproducción en niveles regionales o locales.

00" Con el calificativo de globales se alude a aquellos problemas de ámbito planetario cuyo enfo­ que requiere la colaboración de todos los países. Se caracterizan por su heterogeneidad y por

la incertidumbre sobre su existencia real y sobre las consecuencias que se derivarían de ello, como se manifiesta en los desacuerdos que se producen en las diversas reuniones de exper­ tos. Se agrupan bajo la expresión Cambio Global y se refiere a los siguientes;

El efecto invernadero Se atribuye al aumento de la concentración de los denominados gases de efecto invernade­ ro (principalmente, aunque no el único, el CO^,) que tienen la propiedad de ser prácticamen­ te transparentes a la radiación solar, de onda corta, mientras absorben o son opacos a la de onda larga de origen terrestre. Así crean una trampa unidireccional que impide la devolución de la energía al espacio y llevaría, según opiniones cualificadas, a un calentamiento progresi­ vo de la Tierra, con efectos impredecibles, pero en muchos casos desfavorables para la agri­ cultura en ciertas zonas y al ascenso del nivel del mar e inundaciones del litoral.

La reducción del espesor de la capa de ozono Fenóm eno del que se suele responsabilizar a los gases habitualm ente em pleados para el relleno de "sprays" y m ecanism os de refrigeración, así como a ciertos productos des­ infectantes de los suelos agrícolas, como el brom uro de m etilo, profusam ente utilizado en la agricultura intensiva^ La destrucción de la capa de ozono perm itiría el paso de m a­ yor cantidad de radicación de onda corta, especialm ente ultravioleta, que tiene marcados efectos fotoquím icos dañinos, cuando su nivel es excesivo, para la vida anim al, vegetal y bacteriana.

La pérdida de biodiversidad Se refiere a la continua desaparición de especies vegetales y animales, muchas de ellas antes de llegar a ser conocidas por la ciencia, con el consiguiente empobrecimiento del patrimonio genético; se debe a muchas causas, entre las que destacan la extensión creciente y la intensi­ ficación de la agricultura, en parte ligadas al aumento de la población humana.

El aumento de la población humana A diferencia de las otras especies anim ales —cuyos efectivos fluctúan en torno a una me­ dia—, la población humana crece de forma continua, y tal crecimiento, unido al hecho de que también aumenta la cantidad de población que accede a mayores cotas de bienestar y de consumo y a los hábitos crecientemente consumistas de la población, se sitúa en la base de los problemas globales por su incidencia en el uso de la energía, las materias primas y la contaminación: en suma la huella ecológica, concepto que mide la cantidad de terreno que necesita una persona o una población para atender a sus necesidades materiales, desde la producción de alimentos, hasta la deposición de los residuos que genera. La huella ecológica presenta claras diferencias entre los países desarrollados con alto nivel tecnológico y los de­ más. A menor nivel de desarrollo corresponde un mayor aumento de la población, una acu­ mulación, por desplazamiento, de las industrias más contaminantes (si bien la emisión total

^ Actualmente está prohibida la fabricación de bromuro de metilo.

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suele ser mayor en los países más industrializados), una destrucción creciente del medio natu­ ral frágil por la agricultura y una mayor tasa de descenso de la diversidad biológica.

La contaminación de diferentes clases Todos los tipos de contaminación se caracterizan por alterar los ciclos naturales de materia y energía, y tienen repercusiones muy variadas, a veces irreversibles, en el funcionamiento de los ecosistemas y de la biosfera. Son especialmente críticos los daños producidos por biocidas, fertilizantes (eutrofización, contaminación de aguas subterráneas), metales pesados y diferen­ tes sustancias tóxicas de gran actividad, óxidos de nitrógeno y azufre, responsables, con otros, de las mal llamadas lluvias ácidos. También preocupan las contaminaciones por ruido y vibraciones (energía disipada); y cada vez con más fuerza las radiaciones derivadas de fuentes energéticas o asociadas a las telecomuni­ caciones, cuyos efectos adolecen de cierta incertidumbre. Por su parte, la contaminación ra­ diactiva derivada de accidentes o la asociada a los propios residuos radiactivos, acrecienta su presencia social ante el continuo incremento del consumo mundial de energía y su interven­ ción en el mix energético de numerosos países.

El uso y abuso de los recursos naturales La cantidad y a la calidad de recursos naturales resulta mermada por el abuso de su consumo; es paradigmático el caso del agua sometida a alteraciones en su ciclo y calidad, a consecuencia de extracciones y vertidos, de la pesca continental o marítima, de la extracción de madera en los bosques tropicales, etc. En contrapartida, otras amenazas han desaparecido prácticamente, como el llamado invierno nuclear: disminución de radicación y temperaturas a causa de las masas de polvo, humo y ae­ rosoles diversos que provocarían ataques nucleares masivos de las superpotencias, mientras puede haber aumentado el riesgo de usos puntuales y no masivos de armamento nuclear, por la trivialización de las bombas nucleares y la crispación entre países y regiones.

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Fuerte contaminación y elevada sensibilidad pública La Unión Europea es una de las regiones con mayor densidad de vertidos industriales y urbanos del mundo, donde también funciona el modelo centro-periferia y donde se manifiesta la gran he­ terogeneidad de los problemas ambientales; la evolución observable muestra que tiende a re­ forzarse este modelo polarizado sobre ejes y centros. Pero, al mismo tiempo, el hecho de que las necesidades básicas de la población estén cubiertas, propicia la existencia de una gran concien­ cia ambiental que se manifiesta en una decidida presión ciudadana y en una voluntad política explícitamente enunciada (Acta Única) de gozar de una elevada calidad ambiental, aunque ello implique ciertos sacrificios económicos. Más allá de esta última idea, en la UE se entiende que, globalmente considerado el medio ambiente, es motivo de actividad económica en todos los sec­ tores, se comporta como factor de localización de actividades económicas de vanguardia (aque­ llas que con poca materia prima y con mano de obra muy cualificada producen mucho valor añadido) y como elemento de competitividad en las empresas, tal como se desarrolla más abajo.

Garantizar la libre competencia La necesidad de asegurar condiciones de competencia similar en todos los países miembros re­ clamada por la situación de Mercado Único, motivó la emisión de normativa ambiental, desde fe­ cha temprana, de aplicación en toda la unión ; asimismo se tomaron medidas para corregir los desequilibrios territoriales, basadas en criterios de cohesión social, ayudando a las regiones más atrasadas a igualarse con el conjunto, en diferentes aspectos; muchas de tales medidas incluían ga­ rantías de una actividad económica en todos los sectores menos agresiva para el medio ambiente.

La conservación de la biodiversidad genera externalidades positivas a remunerar El sistema de protección de la Naturaleza de la UE, concretado en la directiva llamada "Hábi­ tats" y en la red Natura 2000, ha originado tensiones regionales, debidas a la mayor presencia de biodiversidad y de espacios valiosos en el sur— por razones biogeográficas e históricas—, cuya protección, sin embargo, debe financiarse por el conjunto de ella. Gran parte de la problemática ambiental de la UE, se debe a la densidad industrial citada, si bien se observa una marcada tendencia a la emigración de las industrias pesadas, más contaminan­ tes y energéticamente caras, a países de desarrollo medio o bajo situados fuera de ella. La den­ sidad urbana y de vehículos, contribuye también a uno de los problemas europeos (y no solo de la UE) más característicos: las llamadas "lluvias ácidas" que más propiamente habría que conocer como "nuevos daños forestales". Se trata de un fenómeno de sinergia entre diversos contaminantes del aire (S02, NOx, 03), cuya génesis, mecanismos de acción y evolución por transporte a cierta distancia de las masas de aire contaminadas, no están aclarados. Los daños en bosques son complejos, y no existe acuerdo entre expertos acerca de los mecanismos que los producen. Dado que una parte importante de la circulación atmosférica en el continente eu­ ropeo es de Oeste a Este, parece observarse un gradiente creciente de daños en esa dirección.

Importancia de la Política Agrícola Común Otro componente importante de la situación ambiental en la UE son las circunstancias de la Política Agrícola Común (PAC) que surgió a raíz de la segunda guerra mundial. Originada por consideraciones, en el fondo, geoestratégicas y orientada a garantizar la autosuficiencia de ali­ mentos en la UE, la PAC fue evolucionando de forma ambiental y económicamente desfavora­ ble. Las garantías de precios para los productos agrarios, llevaron a una fuerte intensificación del cultivo en muchas regiones y a la aparición de excedentes, cuya exportación exigía aplicar nuevas subvenciones. Desde el punto de vista ambiental esa intensificación se tradujo en una fuerte disminución de la diversidad biológica, simplificación de la textura paisajística, contami­ nación de aguas superficiales y subterráneas, etc. Actualmente la PAC se coordina con el medio ambiente, reduciendo las carísimas subvenciones por una política de adecuación de la agricul­ tura a las exigencias del mercado, lo que supone la implantación de métodos menos agresivos y más extensivos de producción, en ocasiones recuperando los sistemas tradicionales, y medi­ das de abandono retribuido del cultivo («set-aside»). Existe en la actualidad todo un programa de prácticas agroambientales en la agricultura y de extensión de las mismas entre los agricultores, que podrían obtener rentas de ellas equipara­ bles o superiores a las que resultantes de una agricultura convencional más agresiva.

Por otro lado se fomentan y regulan formas y técnicas agrícolas que tiende a compatibilizar el comportamiento ambiental con la eficiencia productiva y con la promoción comercial, cual es la agricultura y ganadería ecológica, las técnicas de laboreo mínimo o no laboreo, formas inte­ gradas de lucha contra enfermedades y plagas, etc. En suma, la PAC ha evolucionado desde la productividad a la m ultifuncionalidad, es decir, a considerar que además de producir alimentos la agricultura produce importantes servicios (ex­ ternalidades positivas) al conjunto de la población: contribuye a fijar población en las zonas ru­ rales periféricas, a conservar los paisajes, el patrimonio ambiental y la cultura del mundo rural.

Los Programas de Acción en Materia de Medio Ambiente Desde 1972, la UE dispone de una política ambiental común, que se ha plasmado en disposicio­ nes para los diferentes sectores económicos, y de forma específica, en cinco Programas de Acción en materia de medio ambiente, el último de los cuales entró en vigor en enero de 1993 y termi­ na en el 2000. La filosofía que sustenta estos programas ha ido evolucionando: los dos primeros se centraron en medidas orientadas a la reparación de daños ambientales, el tercero (1982-1986) adoptó el principio de prevención, el cuarto (1986-1992) perseguía la integración sistemática de la política ambiental en el resto de las políticas comunitarias y la elaboración de nuevas normas ambientales, el quinto programa, supone un importante cambio respecto de los anteriores: si en aquellos el medio ambiente actuaba, sobre todo, como un condicionante, una limitación al desa­ rrollo, el quinto plan entiende que medio ambiente y desarrollo son indisociables, adoptándose la expresión desarrollo sostenible para identificar un desarrollo económico y social continuo que, de acuerdo con el informe Brundtland (ver más abajo), satisface las necesidades del presente sin

poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesida­ des; se trata de imponer un modelo de desarrollo económico y social continuo e indefinido, soli­ dario, que explote racionalmente los recursos naturales y no degrade el medio ambiente. El V Programa de Acción de la UE, más que esperar a que los problemas surjan y se manifies­ ten, adopta un enfoque preventivo, se centra en los agentes y actividades agresores, intenta cambiar las prácticas nocivas de la administración, las instituciones, las empresas y los ciudada­ nos y señala que la responsabilidad deberá compartirse entre todos: principio de corresponsa­ bilidad. Considera, en síntesis, que los problemas ambientales no residen en su manifestación (contaminación, degradaciones ecológicas y paisajísticas, etc.) sino en el comportamiento de los agentes implicados en las causas o en los efectos, incluyendo, por tanto, no solo a las enti­ dades productivas (industrias, transportes, establecimientos turísticos, explotaciones agrícolas, etc.) sino también a la administración pública y los consumidores, cuyas pautas de consumo y presión influyen en la actuación de los agentes productores. De acuerdo con todo ello, plantea la necesidad de integrar desde el comienzo la sensibilidad ambiental en toda medida o política adoptada por la empresa o la Adm inistración; sitúa las prioridades en materia de medio ambiente en el cambio climático, acidificación y contamina­ ción de la atmósfera, merma de los recursos naturales y de la diversidad biológica, reducción y contaminación de los recursos hídricos, deterioro del medio ambiente urbano y de las zonas costeras y residuos. Por último selecciona como sectores de actuación prioritarios la industria, la energía, los transportes, la agricultura y el turismo. El VI Programa de Acción "Medio Ambiente: el futuro en nuestras manos", vigente hasta 2012, sigue enfatizando la idea de desarrollo sostenible y adopta un enfoque estratégico orientado a

influir en la toma de decisiones de empresas, consumidores, políticos y ciudadanos a través de cinco ejes prioritarios de acción estratégica: 1. Aplicar mejor la legislación ambiental, 2. Integrerei medio ambiente en el resto de las políticas, 3. Colaborar con el mercado promoviendo para ello la implantación de los sistemas normalizados de gestión ambiental, 4. Implicar a los ciudadanos en la gestión ambiental y modificar sus comportamientos y 5. Integrar el medio ambiente en la ges­ tión y ordenación territorial. Y concentra la acción en cuatro ámbitos: Cambio climático. Naturale­ za y biodiversidad. Medio ambiente y salud y Gestión de los recursos naturales y de los residuos. En el contexto internacional, el VI Programa pretende integrar la cuestión ambiental en las relacio­ nes exteriores de la Unión Europea y una estrecha cooperación con las ONG y con las empresas. Por último, el Sexto Programa propone un nuevo enfoque para elaborar las medidas ambientales con el fin de que las partes afectadas y el público en general participen más en su aplicación. Este enfoque incluye la participación de la industria, de las ONG y de las autoridades públicas. El pro­ grama se basará en análisis científicos y económicos, así como en indicadores ambientales. En síntesis, el enfoque ambiental de la UE es muy pragmático y se orienta a internalizar los cos­ tes ambientales en los procesos productivos, evitando distorsiones en la competitividad que se deriva de la libre circulación de personas, mercaderías y capitales. Este enfoque contrasta con el de otras zonas del planeta, particularmente el continente iberoamericano, donde la diversi­ dad y magnitud de los recursos naturales hace que la gestión ambiental se focalice hacia la uti­ lización racional de dichos recursos.

004 P Una situación biogeogràfica que propicia la diversidad La situación geográfica de España, a caballo entre los dominios mediterráneo y atlántico, las grandes variaciones altitudinales consecuencia de la compleja orografía, la riqueza microclimática, la variedad litològica, el polimorfismo edàfico, etc. unidos a razones de carácter histórico y a una menor presión demográfica y de actividades productivas, hacen del patrimonio natural español uno de los más importantes de la UE. Esto no es óbice para la presencia simultánea de graves situaciones de degradación de todo tipo en muchas áreas, y la persistencia de un cierto laxismo en la normativa o en su aplicación, si bien la tendencia es a mejorar de forma progre­ siva. Aunque existen muchas razones para esta afirmación no es la menor el hecho de las cre­ cientes exigencias procedentes de la UE, desde la incorporación de España en 1986.

Sensibilidad y formación de los agentes Como en los países de nuestro entorno, la sensibilidad ha calado en la sociedad española gra­ cias al esfuerzo realizado para llevar la formación ambiental a la enseñanza reglada, desde la primaria hasta la universitaria del más alto nivel. Así no solo la educación básica se manifiesta en muchos comportamientos, sino que los titu­ lados de profesiones muy diversas cuentan con formación científica y técnica así como sobre los instrumentos de gestión ambiental disponibles para llevar con solvencia el medio ambien­ te a los procesos de toma de decisiones, a la realización de obras y a la gestión de las activida­ des en marcha. Así la aplicación del principio "lo verde, vende" se hace operativo a través de la implantación de sistemas normalizados de gestión ambiental y del etiquetado ecológico, la del

principio de prevención gracias a la progresiva mejora de la Evaluación de Impacto Ambiental y de la implantación de la Evaluación Ambiental Estratégica y se van recuperando numerosos es­ pacios degradados.

Una fuente de problemas ambientales: el desequilibrio territorial, la despoblación rural La problemática ambiental española se asocia, también, a los desequilibrios territoriales; la desagrarización de la economía rural, tal vez inevitable —y posiblemente deseable desde la ópti­ ca del modelo económico que parece imponerse— suele ir acompañada de un despoblamiento del agro, a todas luces indeseable, y de una fuerte tendencia a concentrar la población y la ac­ tividad socioeconómica en las grandes ciudades y en la costa mediterránea; de nuevo se repro­ duce el modelo centro-periferia con peculiaridades extremas: desertización rural exagerada en muchas zonas y proliferación de la urbanización, destacando la ligada a desarrollos turísticos, de localización frecuentemente selectiva respecto a las áreas de mayor valor ambiental

El peligro de la forestación con especies de crecimiento rápido La invasión de cultivos de árboles de crecimiento rápido, atenuada en la actualidad, singularmente eucaliptos, demandados por la producción de celulosa y anejos, es responsable de importantes des­ censos de la diversidad biológica y motivo de una larga polémica. Estos cultivos se presentan como usos forestales amparados en la simpatía que el bosque despierta y pretendidamente acreedores de subvenciones. Así, esta acción, masiva y hegemónica, puede tener consecuencias graves para los suelos, especialmente cuando al pirofitismo del eucalipto se suma el del tojal-brezal empobrecido que frecuentemente lo acompaña, adaptado secularmente a la regeneración por el incendio.

Los incendios forestales Los incendios forestales, se citan como uno de los problemas ambientales que preocupan en Es­ paña; el fenómeno es común a todo el área mediterránea donde cada vez se conoce mejor la im­ portancia del fuego en la evolución y regeneración de la vegetación propia de este ritmo climático. La mejor defensa de los suelos tras el incendio es el rebrote inducido de muchos árboles y mato­ rrales nativos, que recobran su hábitat propio sustraído por la plantación de especies más produc­ tivas desde elpunto de vista delmercado. Nuevos conocimientos llevan a incorporar de modos de gestión usados en otras regiones de carácter mediterráneo (California e Israel, por ejemplo), lo que unido a una voluntad política cada vez más decidida en la mayor parte de las comunidades autó­ nomas permiten abrigar cierto optimismo sobre el problema. El empleo de métodos tradicionales: fuegos controlados, acción de la ganadería, de plantas que se regeneran rápidamente aunque no sean madereras, es muy importante, especialmente en territorios donde el papel de la vegetación es protector, como ocurre en la mayor parte de nuestros suelos no cultivados.

La contaminación asociada a tolerancia en la aplicación de las normas y al régimen climático La situación de la contaminación presenta en España características también específicas. Por una parte requiere la renovación de muchas instalaciones industriales y de una aplicación más

decidida de las normas. En el caso de la contaminación de las aguas continentales, el proble­ ma está dificultado por los exiguos e irregulares caudales y por el carácter limitante del recur­ so agua para muchas actividades. En este sentido existe un problema de sobreexplotación de acuíferos subterráneos en amplias zonas del país, que se complica en las costeras por la pene­ tración de aguas marinas para ocupar el hueco dejado por la extracción del agua dulce.

Contaminación difusa de la agricultura intensiva. La agricultura indus­ trial bajo plástico También se asocian a la agricultura intensiva efectos contaminantes sobre suelos y aguas su­ perficiales y subterráneas, cuyo carácter difuso la dota de una difícil prevención y tratamiento. Mención especial merece la agricultura industrial refugiada bajo plástico que afecta masiva­ mente a zonas extensas y que salpica aquí y allá el paisaje rural, cuyos problemas se asocian al impacto territorial y paisajístico, a la eliminación de los plásticos —que deben renovarse en torno a los dos años—, a los residuos orgánicos, a la eliminación envases derivados del uso ma­ sivo e fertilizantes, pesticidas y sustratos edáficos, a la afección a la red de drenaje externo, a la extracción de suelo y arena y, en fin, a la sobreexplotación de los acuíferos. Estudios recien­ tes (ver por ejemplo, Gómez Orea, D. (2003). La horticultura en Almería: bases para un plan de ordenación. Ed. Cajamar. Almería) dan relevancia a los problemas territoriales, paisajísticos y funcionales sobre los de sobreexplotación y contaminación y ponen de manifiesto cómo el sec­ tor ha resulto el grave problema de los residuos a través de plantas de tratamiento y reciclado.

La sobreexplotación de acuíferos subterráneos La extracción de agua de los acuíferos subterráneos por encima de su capacidad de recarga es otro efecto generalmente vinculado a la agricultura intensiva; el fenómeno se localiza en zonas del interior y en el litoral, en este último caso alterando el equilibrio entre las aguas continen­ tales y las marinas, y provocando en consecuencia, la penetraciones de estas últimas.

La sobreexplotación de los recursos pesqueros marinos Se atribuye a los pesqueros españoles en aguas marinas la captura de especies con artes, téc­ nicas y épocas que conducen a sobreexplotación y, a la larga, al agotamiento de este importan­ te recurso.

La ganadería intensiva, los purines de cerdo Entre los problemas generados por la ganadería intensiva destaca el caso de los purines de las explotaciones de cerdo, que actualmente preocupa en muchas zonas por la contaminación de compuestos de nitrógeno y de metales pesados, particularmente el cobre.

Abandono de cultivo Paralela a la agricultura intensiva se produce el fenómeno del abandono de tierras de cultivo, por imposición administrativa o por falta de rentabilidad, de destino incierto y con posible ten­ dencia a la degradación. En relación con este tema se han adoptado disposiciones sobre refo­ restación de tierras de cultivo y sobre la adopción de prácticas agroambientales. Tal abandono

de cultivos afecta más a tierras marginales desde el punto de vista de la productividad agríco­ la, lo que unido a la reducción de la ganadería extensiva desplazada hacia explotaciones inten­ sivas, lleva a una expansión continua del bosque de forma natural, con predominio de especies autóctonas, por tanto.

El atávico problema de la erosión El problema de la erosión afecta gravemente a las regiones suborientales de la península a cau­ sa de unas lluvias escasas e irregulares y de un uso intensivo del suelo. No obstante el proble­ ma parece atemperarse por el efecto de la regeneración del bosque autóctono por las razones expuestas en el punto anterior.

La deposición de residuos; los escom bros generados por la renovación de la vivienda También se da una situación conflictiva en la deposición de residuos, donde en ocasiones opera la clandestinidad y la ocultación, si bien la situación está cambiando y lo hará más rá­ pidamente con la introducción de la separación en origen de los residuos dom ésticos. La incineración, que se vislumbra como una opción para las grandes ciudades, es motivo de po­ lémica.

0" # E(# Q# #()($(% ( # ) $ & %(>) % )%( )%( '( ) Ya se mencionaron una serie de causas que han contribuido a la formación de una concien­ cia ambiental; se exponen ahora los principales hitos en que se ha concretado a nivel mundial.

Informe del Club de Roma En 1968 un grupo de importantes personalidades crea el Club de Roma, el cual viene publican­ do informes desde 1972 encaminados a la búsqueda de un nuevo modelo económico capaz de evitare! previsible colapso del modelo imperante. El primero de ellos, titulado Los límites del crecimiento (Informe Meadows, 1972) llamó la atención sobre las dificultades del planeta para sostener un desarrollo basado en el despilfarro y en el consumo masivo de los recursos natura­ les; propugnaba el crecimiento cero como única forma de evitar el colapso de la civilización an­ tes del 2100 que predecía el ordenador del Instituto Tecnológico de Massachusetts (MIT) con el que se simuló la evolución. Este primer informe extrapolaba datos de los sesenta que la cru­ da realidad (crisis del petróleo del 73) se encargó de poner en evidencia; no obstante el infor­ me fue la señal de partida para la búsqueda de una salida a la evidente degradación del planeta.

Conferencia de Estocolmo El mismo año en que se publicó el informe del Club de Roma, 1972, se celebró la Conferencia de Estocolmo que planteaba la necesidad de emprender, a escala mundial, una nueva estrate-

già que sentase las bases para alcanzar un "desarrollo sostenible o sostenido", es decir, capaz de compaginar el desarrollo económico con la cohesión social y con la conservación de los re­ cursos naturales. No obstante la perspectiva generalizada en Estocolmo presentaba al medio ambiente como un condicionante al desarrollo económico y ambos términos como contradic­ torios y antagónicos.

Global 2 0 0 0 En 1977, el entonces presidente de USA, Jim m y Carter, encargó un "estudio de los cambios m undiales probables en materia demográfica, de recursos naturales y ambiente hasta fina­ les de este siglo. Tal estudio será la base de nuestra planificación a largo plazo". El estudio se publicó en el año 1981 con el nombre de Global 2000, y ha sido una referencia obligada para aquellos que han querido aproximarse a un enfoque interrelacionado de los parámetros am­ bientales a escala mundial. Su publicación tuvo un eco similar al del primer informe del Club de Roma y avivó la polémica entre los defensores del crecimiento ilimitado y los que postulan el desarrollo sostenible.

Catástrofes de Chernobil y Bopal En la década de los 80, las catástrofes de Chernobil y Bopal, principalmente, hacen crecer rápi­ damente la sensibilidad internacional hacia el medio ambiente, hasta generar la idea de la vin­ culación indisoluble entre el desarrollo económico y la conservación ambiental.

Creación de la Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo [CMMAD] En 1983, la ONU decide crear esta comisión con el objeto de impulsar nuevas formas de desa­ rrollo capaces de atajar la pobreza de la mayor parte de los países con un menor deterioro am­ biental.

Informe Brundtland A partir de estas ideas, la CMMAD, presenta, en 1987, el informe titulado Perspectivas Am­ bientales en el Horizonte 2.000, más conocido como Informe Brundtland, que define la Estrate­ gia del PNUMA (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente). Am bos documentos proponen celebrar una conferencia internacional que trate la implanta­ ción del desarrollo sostenible, entendiendo portal un estilo de desarrollo que satisfaga las ne­ cesidades del presente sin comprometer las de las generaciones futuras. Dicha propuesta se materializó, por decisión de la Asamblea General de las Naciones Unidas de 1990, en la Cum­ bre de Río celebrada en 1.992.

Conferencia de las Naciones Unidas de Medio Ambiente y Desarrollo; Cumbre de la Tierra Río’ 9 2 Este acontecimiento contó con la participación de 147 países representados al más alto nivel y estuvo precedida por un amplio debate preparatorio, a lo largo de más de dos años, desarro-

Hado dentro de un nuevo esquema de cooperación internacional, con el objetivo primordial de asegurar la utilización racional de los recursos naturales. Estos trabajos preparatorios son tan importantes como la propia Conferencia, cuyo desarrollo, evolución y resultados, llevó a inver­ tir los términos de su denominación, convirtiéndose, a efectos prácticos, en la Conferencia de Desarrollo y Medio Ambiente, poniendo de manifiesto que ambos conceptos son inseparables. En la Cumbre de Río se analizaron las actuaciones y propuestas, en materia de política ambien­ tal, que se han venido desarrollando durante las dos últimas décadas. Los objetivos planteados se resumen en el establecimiento de estrategias y medidas conjuntas para combatir la degra­ dación ambiental en el marco de un desarrollo económico compatible con el medio ambiente y se han materializado en los documentos básicos que se describen a continuación, los cuales han sido ratificados y aprobados por la mayoría de los países participantes. — La Declaración de Río recoge los principios básicos que permiten alcanzar el desarro­ llo sostenible. Fija el marco para los derechos y obligaciones individuales y colectivas en el campo del medio ambiente y desarrollo, hace referencia a la necesidad de erradicar la pobreza como requisito indispensable del desarrollo sostenido, alude al nuevo sistema de colaboración entre países industrializados y en vías de desarrollo, establece el deber de los estados de promulgar leyes efectivas sobre el medio ambiente y la conveniencia de promover un sistema económico que eleve el crecimiento y el desarrollo sostenible de todos los países, recoge la necesidad de internalizar los costes ambientales por las auto­ ridades nacionales, recomienda aplicar el procedimiento de evaluación de impacto am ­ biental para cualquier actividad de nueva implantación y, finalmente, reconoce el papel que desempeñan las mujeres y los pueblos indígenas en la ordenación del medio am ­ biente y su aportación al desarrollo sostenible. — El Programa 21 o Agenda 21 es un programa de acción, suscrito y adoptado por los países participantes, dirigido a promover el desarrollo a través de sistemas económ i­ cos e industriales. De su contenido temático dan una idea los puntos básicos que lo forman: pobreza y demografía, riesgos ambientales, asentamientos humanos, desarro­ llo sostenido, utilización de recursos, recursos forestales, desertización, protección de ecosistemas, gestión y planificación agrícola, diversidad biológica, gestión de la biotec­ nología, recursos oceánicos, recursos hídricos, residuos y productos tóxicos, residuos sólidos, residuos radioactivos, transferencia de tecnología, conciencia ambiental, coo­ peración regional, acuerdos internacionales, presupuestos y mecanismos financieros — El Convenio sobre el Cambio Climático, con el objetivode reducir progresivamente las emisiones de dióxido de carbono y otros gases de efecto invernadero, por parte de los países industrializados, establece unos mecanismos financieros que se canalizan a través del Fondo Global para el Medio Ambiente (GEF). Com plem entariam ente, el convenio incluye disposiciones sobre información —todos los países deben elaborar un inventario sobre sus emisiones de gases de invernadero—, programas de investiga­ ción, de transferencia de tecnología, eficacia, ahorro energético y, en general, propues­ tas y medidas para asegurar el conocimiento del problema y el acceso a la información y tecnología para racionalizar el uso de los recursos energéticos. Este convenio se abrió a la firma en la Conferencia y entró en vigor en 1994, ratificado por 165 Estados; en 1995 se aprobó una lista de los países desarrollados responsables del 75 % de la em i­ siones que son quienes deben tom ar las primeras medidas. Existe una controversia entre las posturas de USA y la UE; el primero, aunque desde 1996 acepta la cuantifica-

ción y un calendario para la reducción, exige flexibilidad en su aplicación y defiende un sistema de "derechos de contam inación" negociables — en un primer momento entre ciertos países, los del anexo 1—, por el cual una empresa de un cierto país po­ dría comprar "perm isos de emisión" a otra empresa de otro país, de tal manera que la primera podría em itir gases de efecto invernadero por el valor de los derechos adquiridos, equivalentes a la reducción conseguida por la segunda. Por su parte, la UE, defiende una reducción del 15 % de las emisiones antes del 2010, con objetivos diferenciados y no canjeables para cada Estado. Las negociaciones continuaron en la Cumbre celebrada en Kioto (diciem bre de 1997), donde los países acordaron, en un Protocolo, los límites'' para la emisión de los gases de invernadero que, si no cu­ bren completamente las expectativas, sí reconoce el problema e inicia el camino ha­ cia su solución; como continuación, en noviembre de 1998, se celebró una reunión en Buenos Aires, cuyos principales resultados — en principio decepcionantes— fue­ ron un programa de trabajo denom inado Agenda 2000 que especificaba los objeti­ vos y medidas para poner en marcha, en el año 2000, los mecanismos del protocolo de Kioto (comercio de cupos de emisiones, compromiso de los países desarrollados para reducir las em isiones y la transferencia de tecnología para el desarrollo limpio de los países menos desarrollados), en la creación de una plataforma para armonizar los protocolos de Montreal (relativo a los gases que afectan a la capa de ozono) y de Kioto (relativo a los gases de invernadero), en una mejora de la red mundial de ob­ servación y en incorporar a la transferencia de tecnología, la de conocim ientos y el entrenam iento de expertos. Más adelante, la reunión de Berlín celebrada en 2001, volvió a poner de manifiesto las dificultades de los países para adoptar medidas ope­ rativas en este tema. — El Convenio sobre Biodiversidad, pretende conservar y utilizar de forma sostenible las riquezas biológicas del planeta y compartir los beneficios derivados de esa utilización; establece, para ello, mecanismos de intercambio de los recursos genéticos y de las tec­ nologías necesarias para su utilización racional, entre los países en vías de desarrollo, propietarios del 90 % de la biodiversidad, y los países desarrollados que poseen dichas tecnologías. Entró en vigor en 1993, ratificado por más de 165 Estados, y sus principios fundamentales son: obligatoriedad de elaborar planes, programas y medidas para ga­ rantizar la conservación del uso sostenible de los recursos biológicos, cooperación in­ ternacional y aportación de recursos financieros, medidas de conservación in-situ y ex-situ, acceso a los recursos biológicos, mecanismos financieros para la aplicación del convenio, relación con otros convenios de conservación existentes. — El Acuerdo sobre Desertificación recoge los principios que constituyen el marco de re­ ferencia para un Convenio internacional, cuya aprobación se realizó en 1.994 y entró en vigor en Noviembre de 1.996, ratificado por 60 países. El principal punto del acuer­ do es la consideración de la desertificación como un "problema global", y por lo que puede acceder a la financiación del Fondo Global para el Medio Ambiente. Su objeti­ vo consiste en alejar las amenazas de sufrimiento humano y de catástrofes ecológicas ligadas a la sequía y a la desertización, y se basa en la cooperación internacional para

“ El acuerdo preveía recortar las emisiones de efecto invernadero en la primera década del siglo XXI, un 8% la UE, un 7% Estados Unidos y un 6%, Japón, con respecto a los niveles de 1990.

mejorar la productividad de los cultivos, regenerar los suelos, gestionar mejor los re­ cursos hídricos, etc. — La Declaración de principio sobre los Bosques; se reduce a un conjunto de principios básicos, sin fuerza jurídica, debido al escaso consenso entre los países; no obstante se ha convertido en referencia obligada reconociéndosele autoridad en materia de con­ servación, gestión y desarrollo de todos los tipos de bosques. Sus objetivos consisten en que los países, a los que se reconoce el derecho a explotar sus bosques en función de sus necesidades socioeconómicas, se esfuercen en conservarlos y en reforestar, ha­ ciendo así reverdecer el mundo.

Repercusiones de la Cumbre de Río’ 9 2 La Cumbre de Río ha tenido una enorm e relevancia política y social, hasta el punto de que puede afirmarse que hay un antes y un después de ella. Ha establecido un vínculo oficial en­ tre medio ambiente y desarrollo, señala a la pobreza como motor de degradación ambiental, reconoce una deuda con el planeta y plantea las consiguientes responsabilidades para todos los países: los desarrollados y lo que se encuentran en vías de desarrollo. Ello va asociado a un cambio en los conceptos que hasta ahora se venían manejando, en el contexto internacional, en relación al medio ambiente y desarrollo, que lleva a la necesidad de modificar las pautas actuales de consumo y producción. Asim ism o es de prever que la Cumbre estimule el deba­ te social sobre esta cuestión, la revalorización de los recursos naturales con los consiguientes cambios en precios y costes, la inclusión de criterios de sostenibilidad en la elaboración de pla­ nes nacionales de desarrollo, la creación de incentivos a la información y transferencia de tec­ nología, las actuaciones derivadas de la implementación del Programa o Agenda 21 y otras.

La reunión a los cinco años de Río’ 9 2 Parece existir insatisfacción sobre las consecuencias reales de la Cumbre, acuerdo en que la salud de la Tierra no ha mejorado y en que la cuestión ambiental sigue ocupando un segun­ do plano; pero también se reconoce un progresivo incremento de la sensibilidad en el mundo entero, si bien no ha bastado para que los agentes económicos acepten modos de producción más limpios. Se dice que Río ha cambiado la mentalidad pero no los actos. Parece atascarse la aplicación de los convenios y que siguen siendo negativos los indicadores ambientales: cre­ cen, por ejemplo, las emisiones de dióxido de carbono, pero también se reducen las de CFC. En junio del 1977 se celebró una segunda cumbre en Nueva York, en el seno de la ONU con pre­ sencia de numerosos Jefes de Estado, de Gobierno y de Ministros de Medio Ambiente, para reflexionar sobre los efectos reales de la Cumbre de Río, donde se puso de manifiesto un des­ acuerdo sobre las medidas a aplicar. No obstante parece haber razones para el optimismo: por el lado de los consumidores, la sensibilidad es ascendente y por el lado de los agentes, crece la formación y se impone la idea de que el medio ambiente es motivo de negocio.

Agenda 21 Local La Agenda 21 Local es un Plan de Acción Local basado en la integración de las políticas ambien­ tales, económicas y sociales de un municipio, que se implanta mediante un proceso en el que colabora una asistencia técnica y la participación activa de los agentes y de la población local;

origen se encuentra en la Cumbre de Río'92, en la que se instaba a las autoridades locales a iniciar un proceso de consultas con los ciudadanos, organizaciones y empresas para iniciar y lo­ grar la implantación de la Agenda 21. Para ello se elabora un diagnóstico integral del municipio al que se aplica, a partir de él se identifican ideas y proponen medidas de intervención enca­ minadas a lograr el desarrollo sostenible, bajo el criterio de mejora continua en la gestión am­ biental municipal; todo ello se concreta después en un Plan de Acción que se va desarrollando hacia el futuro; un elemento fundamental en todas las fases del proceso es la participación ciu­ dadana de forma activa y comprometida. SU

Cumbre Río+10 celebrada en Johannesburgo en 2 0 0 2 En agosto de 2002 se celebró la Cumbre Río+10 en Johanesburgo, sobre desarrollo sosteni­ ble, con la participación 180 países representados por más de 1000 delegados al más alto ni­ vel, y tratando cinco temas clave: agua y sanidad, energía, agricultura, biodiversidad y salud. El principal objetivo de la Cumbre fue renovar el compromiso político asumido en Río de Janei­ ro con el futuro del planeta, y se acordó mantener los esfuerzos para promover el desarrollo sostenible, mejorar las vidas de las personas que viven en pobreza y revertir la continua degra­ dación del medioambiente mundial. En ella, la Unión Europea asumió un cierta postura de liderazgo orientada a la adopción de me­ didas concretas con objetivos cuantificables y un calendario para su consecución. Asimismo se ha conseguido una cierta implicación de las grandes empresas en los objetivos ambientales.

Carta de la Tierra Promovida por las Naciones Unidas, la Carta de la Tierra es una declaración internacional y de conjunto sobre principios, aspiraciones y propuestas orientadas a conseguir una sociedad mun­ dial sostenible, solidaria, justa y pacífica en el siglo XXI. Desde su lanzamiento, en el año 2000, ha ido ganando difusión y reconocimiento en todos los países y ha propiciado el desarrollo de un movimiento internacional plural, autónomo, que trabaja para poner en práctica sus principios y que ha cristalizado en una red civil global conocida como la "Iniciativa de la Carta de la Tierra".

Declaración del Milenio Prom ovida por la Secretaría General de Naciones Unidas se celebró en el 2000, en Nueva York, la Cumbre del Milenio, en la que 189 estados firmaron la Declaración del Milenio, que recoge ocho objetivos — los Objetivos del M ilenio— referentes a erradicación de la pobre­ za, educación primaria universal, igualdad entre los géneros, mortalidad infantil, salud ma­ terna, avance del VIH/sida, medio ambiente y desarrollo, que deberían ser alcanzados en el año 2015.

Protocolo de Kioto Es un acuerdo internacional sobre el cambio climático que surgió en el año 1997 y en la actua­ lidad está ratificado por casi todos los países del mundo. Su objetivo consiste en reducir en un 5%, sobre las del año 1990, en el periodo 2008 al 2012, las emisiones de 6 gases de efecto in-

vernadero, provocadores del calentamiento global: dióxido de carbono (CO^), gas metano (C H J y óxido nitroso (N^O), además de tres gases industriales fluorados: hidrofluorocarbonos (HFC), perfluorocarbonos (PFC) y hexafluoruro de azufre (SF6).

Conferencia de Naciones Unidas en Copenhague sobre el Cambio Climático (CQP 15) Celebrada en diciembre de 2009, bajo el auspicio de la Convención Marco de las Naciones Uni­ das sobre el Cambio Climático (CMNUCC), es la XV Conferencia Internacional sobre el Cambio Climático que pretende identificar futuros objetivos para reemplazar los del Protocolo de Kio­ to, que termina en 2012.

En la actualidad La crisis, que ha afectado con más fuerza a los países desarrollados de occidente, a finales de la primera década del siglo XXI, parece poner de manifiesto una especie de retroceso en la adopción del estilo de desarrollo propiciado por el medio ambiente, al enfatizar el crecimiento económico sobre las otras dos dimensiones del desarrollo: la social y la ambiental; y se culpa al descenso del consumo como una de las causas notables de la crisis, cuando el estilo am ­ biental propicia justamente lo contrario: moderar el consumo orientando el "buen vivir" ha­ cia el disfrute de bienes y servicios inm ateriales y hacia prácticas de vida saludables, como, por ejemplo, los hábitos más andariegos en las ciudades, nuevos conceptos de transporte que no necesiten "desplazar más de 1.000 kilos (peso de un vehículo motorizado habitual) cuando solo se desea desplazar 70 (peso medio de una persona)", etc.

2.a. ( % (% La primera protección penal contemporánea expresa en la legislación española es de 1983, cuando se introdujo el artículo 347 bis en el Código Penal, que se limita a castigar ciertas con­ ductas contaminadoras. También contemplan delitos ambientales leyes sectoriales relativas a la caza, pesca fluvial o energía nuclear, las cuales, aún procediendo de épocas anteriores a la explosión de la conciencia ambiental, admiten reinterpretaciones a la luz del artículo 45 de la Constitución. Anteriormente hay una larga tradición penalizadora de comportamientos que se remiten al Fuero Juzgo del siglo VII, que castígaba a quienes quemaban los montes. Las Parti­ das de Alfonso X, Las Ordenanzas de G ranada,... Pero es la inclusión del delito ecológico en el Código Penal Español de 1995, lo que da un im ­ portante espaldarazo a la cuestión ambiental, porque dicho código, al imponer límites a los de­ rechos y libertades proclamados en la Constitución, garantiza su libre ejercicio, funcionando como una especie de constitución negativa; para ello utiliza el más poderoso de los instrumen­ tos de que dispone el estado de derecho: la sanción penal. A ello dedica el Libro II, Título XVI "De los delitos relativos a la ordenación del territorio y la protección del patrimonio histórico y el medio ambiente". También incluye tipos penales protectores del medio ambiente en el ti'tulo XVII, "De los delitos contra la seguridad colec­ tiva".

El Capítulo II entiende "De los delitos sobre la ordenación del territorio"(artículos 319 y 320) y "De los delitos sobre el patrimonio histórico" (artículos 321 a 324). Introduce el denominado de­ lito urbanístico. Castiga con penas de prisión de hasta tres años y/o multa o inhabilitación pro­ fesional a "los promotores, constructores o técnicos directores" que construyan en suelo no urbanizable o destinado a viales, zonas verdes, de dominio público, con valor paisajístico, ecoló­ gico, artístico, histórico o cultural administrativamente reconocido o considerado por tales mo­ tivos de especial protección; se prevé como medida potestativa del juez o tribunal la orden de demolición de lo construido. También se castiga a la autoridad o funcionario que, "a sabiendas de su injusticia" (prevaricación) haya informado favorablemente tales construcciones. El Capítulo III se refiere a los "Delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente" (artí­ culos 325 a 331); los artículos 325 a 329 castigan los delitos de la contaminación; éste último prevé penas para los funcionarios que cooperen con las conductas contaminantes; el 330 alu­ de a los daños a elementos de un "espacio natural protegido"; en el 331 se prevé el castigo de la imprudencia grave para ambos supuestos. El Capítulo IV contempla "la protección de la flora y la fauna" (artículos 332 a 337); castiga la explotación de especies de flora o fauna amenazadas o protegidas, la caza y pesca con deter­ minados medios y estas actividades cuando no estén expresamente autorizadas El Capítulo V, "Disposiciones comunes" (artículos 338 a 340), establece la agravación de las pe­ nas cuando los hechos acaezcan en espacios naturales protegidos y la facultad del juzgador para tomar medidas orientadas a dejar las cosas como estaban antes de cometerse el delito; asimismo prevé atenuar la pena cuando el culpable haya procedido voluntariamente a reparar el daño causado.